CHINA  DEMOCRACY  PARTY

   热 点 新 闻  |   |    |    |   |  万 众 一 心  |   |

 

 

郑永年:中国外交的内部要素改革

 

        美国是民主的典型,但美国的外交是高度集权的。如果中国所提倡的公共外交,演变成外交领域的泛民主化,那么损害的必定是国家利益。

  既然外交是内政的延伸,要有效应付外部外交环境的挑战,首先就要改革内部环境。内部环境包括很多方面,其中最主要的有决策者对外交的政治重要性的认知、外交的决策结构和社会环境。

  外交是国家间的事情,但对外交的政治重要性,每一个国家的认知是不同的。不同的认知导致不同的决策结构和社会环境。在今天的中国,最令人遗憾的是对外交的政治重要性的认知不足。在外交认知上,自近代以来,中国总体上来说经历了几个主要的阶段。

  中国尽管是个文明古国,具有数千年的历史,但外交的历史并不长。在清朝之前,中国并没有一个类似今天外交部那样的机构。传统上,中国人把自己视为是世界的中心,世界只是中国的延伸。中国在和其所知的外在世界打交道的过程中,也发展出了朝贡体系,朝廷也设置了机构来接待朝贡来使,但这并非近代意义上的外交。在西方列强来到中国之后,中国的精英才开始发展出国际观来。中国传统形式的国家,无法应对自西欧产生的近代形式的国家,中国的精英才开始学习西方,包括外交。清朝设立近代形式的外交部,算是中国制度近代化的一部分。但即使这样,外交也并没有赋予足够的重要性。大概外交是个比较麻烦的领域,统治者中没有人才想去碰它,甚至可以回避,总是派一个无足轻重的人物来掌握外交。等到外交方面出了像鸦片战争那样的大事情,皇帝才会派一个王爷之类的人去处理。

  更为重要的是,在帝国主义时代,中国的外交很难说是真正意义上的外交。顾名思义,外交就是要走出去和其他国家交往,在国际舞台上追求自己的国家利益。大清帝国的外交是在自己的国土内部进行的,主要是抵御或者减缓西方帝国主义对中国的蚕食。最典型的就是李鸿章在中国的土地上进行的大外交。作为外交家,李鸿章直到今天仍然为人们所敬佩。没有他的大外交能力(即在各帝国主义之间的周旋),中国有可能早就成为西方或者日本的殖民地,而非后来毛泽东所定义的半殖民地了。不过,弱国无外交,李鸿章的外交天赋并没有能够阻止帝国主义对中国的蚕食。李鸿章自己也感叹,当时的清朝已经是一间破屋子,他仅只是一个裱糊匠而已,无力回天。

大国小外交的格局

  清朝解体之后,中国走上了重建国家政权的漫长的历史过程。从孙中山到蒋介石到毛泽东,各派政治力量都和其他国家(主要是西方和日本)建立了不同形式的关系。其间,国民党政权也曾经有过可歌可泣的外交历史。但总体上,因为国家力量的弱小,中国并没有得到多大的外交空间。在很大程度上说,中国是作为西方国家(尤其是美国)的一个工具而被给予了一些外交空间。直到1949年中华人民共和国成立,中国才开始真正意义上的外交。不过,当时外交的主要目标也并非是走出去,而是求生存,即一个恶劣的国际环境下,求得新生的人民共和国的生存。由周恩来亲自来掌握外交,足以说明外交的重要性。也正因为如此,周恩来总理才树立了外交无小事的外交意识。改革开放前,中国所有的外交领域的突破,无论好坏,都是在毛泽东和周恩来这样的人物亲自抓的情况下发生的。

  无论是内部还是外部,今天的中国外交环境完全是一个全新的局面,所可利用的各方面的外交资源已经今非昔比。在李鸿章时代,弱国无外交,但今天的情况又如何呢?很多人说是大国小外交,就是说国家越来越强大,但外交格局则越来越小。

  本栏前面几篇也系统讨论了今天中国外交局面所面临的内外环境。外交格局过小,首要的原因在于没有给予外交足够的政治重要性。在很大程度上说,中国的外交思维,还仍然停留在李鸿章时代的抵御性外交和毛泽东时代的求生存外交。从前中国缺少外交资源,现在是大量浪费外交资源,或者很多资源被闲置着没有被动员起来。这主要原因在于对外交的政治重要性认识不足。

  在经济上,中国现在是世界上第二大经济体,其经济的半壁江山也与世界经济高度互相依赖,生产什么、消费什么,都会对国际社会产生巨大的影响。在其它方面,包括军事、战略、文化等等也是如此。中国的一举一动都会导致国际社会的高度关注。不过,所有这些并没有反映在政治上。

大外交需要体制的支撑

  外交的政治重要性并非抽象。尽管中国领导人也一再强调外交的重要性,但这种认知并没有反映在机制上。本栏之前论述过中国缺失横向整合和纵向整合的机制。尽管外交利益多元化、声音多元化、决策角色多元化,但中国并不存在一个类似于美国那样的国家安全委员会来统筹外交事务。在任何国家,除了总统(总统制)和首相(内阁制),外长和财长最为重要。美国的国务卿在正式的行政系列上的位置是第三,实际上的位置是第二。中国的外长不知道出于第几位?但很显然,外长只不过是众多外交角色中的一个,并且其行政级别并没有较其它角色高。外长在政治系统中的等级不够,权力不够,其他国家就会对其不那么重视。更重要的是,在和外国打交道过程中,很多本来应当抓住的机会往往流失掉。

  要实现大国大外交,中国首先必须具有一个大外交的制度结构,没有这样一个结构,小外交的局面还是继续。如何改革体制?从体制运作的角度来看,中国的体制类似于俄罗斯或者法国半总统制的体制。也就是说,中国的国家主席和总理之间的分工,类似于这些国家总统和总理之间的分工,国家主席和总统都是掌握外交权的。当然,中国的国家主席的权力,主要来自于总书记兼任国家主席这一事实。如果意识到体制的这个特点,中国至少有两种相关的制度选择。一是改革目前的国家外事领导小组,设立国家安全委员会,使得这个组织变成一个实体。国家外事领导小组尽管由国家主席(总书记)担任,但因为这个组织是个虚体,难以拥有重大的外交决策所需要的资源。国家安全委员会这个设想在1990年代末有过,也进行过一些论证,但至今没有落实。中国作为一个崛起的大国,并且外交至于中国内政的重要性怎么说也不会过,设立类似这样的一个大结构势在必行。

  如果这一设置还有有困难,那么至少必须有一位政治局委员,甚至是政治局常委,来专门负责外交,并且辅助总书记(国家主席),在国家外事领导小组开展工作。在中国,一个领域的政治重要性,主要表现在该领域处理事务的领导的政治级别。钱其琛担任外长时同时是政治局委员。中国在1989年后在那么严峻的国际环境下,很快改变了外交环境,这是当时领导层亲自抓外交的结果,而当时的外交重要性,也表现在人事任命的政治行政级别上。中国的大外交需要一个大结构来支撑。

  再者,大外交格局的出现,也要求中国吸收消化一些制度变革所带来的新情况和新挑战。这里主要指的是限任制和年龄限制制度。限任制和年龄限制是改革开放后政治体制改革的产物,近年来越来越制度化。这些制度变革应当说是个巨大的进步。它们从制度上保证了个人专断已经成为不可能,也保证了领导干部的年轻化。但任何事物都有两方面。这些制度创新也带来了一些缺陷,就是如何确立政治责任。

区分外交专业与政治任命

  外交方面也如此。领导人物的频繁变换,经常导致他们的短期利益观念,很难从长远利益的角度来考虑问题。这并不说他们没有长远利益观念,而是说制度限制了他们不得不具有短期利益观念。再者,外交需要经验的积累,资深对外交来说至关重要。从世界范围看,那些伟大的外交家和外交战略家都是资深人物,也就是一辈子在外交领域打拼的人物。但在中国,限任制和年龄限制使得资深不可能。

  中国不可能再回到政治人物终身制的时代。不过,这些缺陷并非不可能克服。从各国经验看,中国要把政治人物和职业外交家区分开来,也就是要在外交系统确立职业外交家(公务员)制度和政治任命制度的分离。政治任命是根据政治情况的需要进行的,并且需要从属于限任制和年龄限制,但职业外交家不能受政治任命的影响。这种分离即可以保证外交领域政策,在变化和延续性之间的平衡,也可以充分利用职业外交家所积累起来的经验。

  光有职业外交家的经验,仍然不足以促使大外交的确立,因为职业外交家只是外交的执行者。更为重要的是,中国需要培养一些能够超越具体利益的外交战略家。李鸿章、毛泽东、周恩来和邓小平都是伟大的外交战略家。不过,现实地说,要中国出现类似的外交战略家已经非常困难。怎么办?中国可以培养出类似基辛格、布热津斯基那样的战略家。他们既可以来自职业外交家这个群体,也可来自大学或者研究机构。但不管如何,他们必须超越具体的利益。他们不应当有具体的组织和机构利益,他们所要做的就是界定国家利益及其追求实现国家利益的方法。这样的战略家必须和政治家配合,在重大外交决策上扮演重大作用。这样,就可以进而实现决策(政治家和战略家)和政策执行(职业外交家)之间的分离。

  中国目前缺失培养战略家的环境。中国的情况是,主要政治人物对外交缺失兴趣,大学和研究机构的研究人员,缺少和实际政治和政策的关联,职业外交人员只聚焦于具体事务的执行。这里,只有微观,没有宏观,更没有微观和宏观的关联。在这样的情况下,如何产生大的外交观念,大的外交格局?更为糟糕的是,中国的外交领域研究严重缺乏专业性,大多具有重大影响的研究,类似于报告文学或者科幻小说,靠情绪、愤怒来产生影响。缺失专业研究精神,使得外交战略领域似是而非,各种阴谋论满天飞。只有理性和科学才能探究未知的事物。没有理性和科学,就只好假定什么都是阴谋了。例如,这些年来,美国人做什么都被当成阴谋。货币是阴谋、朝鲜问题是阴谋、南中国海问题是阴谋,等等。因为相信这些都是阴谋,所以自己只好无动于衷。结果呢,自己被各种阴谋所困,眼睁睁地等着各种外交危机的发生,损害着国家利益。

  在外交的社会环境中,民意也正在变得不可忽视。外在世界把此称之为中国民族主义的崛起。因为愤怒是所谓的中国民族主义的主要特征,民意无论对中国的外交政策,还是外在世界对中国的认知,都在产生着相当的影响。尽管还没有类似于民主国家的表达机制,中国的民意也不可避免地变得重要起来。但是,在很大程度上,中国外交领域民意的愤怒与其说是对外国的愤怒,倒不如说对本国外交的不满。实际上,自民族主义传入中国以来,确切地说,自从五四运动以来,中国外交领域的民族主义,大多是表达对政府外交行为的不满。但这种愤怒的民意,经常促使中国的外交面临困境。

  因为外交方面的欠缺,导致社会的不满意;社会的不满意,导致政府官员必须照顾民意;而照顾民意,进而很难保证外交政策的理性。这是一个恶性循环。民意不可避免,但对民意还是要采用毛泽东的态度,即既不要当人民的大老爷,也不要当人民的尾巴。民意和专业外交必须区隔开来。现在,中国大力提倡公共外交,但对公共外交要有正确的理解,这并不意味着外交的大众化。社会当然可以在外交上扮演积极的角色,但一旦公共进入传统外交领域,一个国家就无外交可言。美国是民主的典型,但美国的外交是高度集权的。如果中国所提倡的公共外交,演变成外交领域的泛民主化,损害的必定是国家利益。

  问题在于,如何消减公众对外交领域的愤怒?很简单,要跳出目前的恶性循环,首先必须把外交做好。外交做好了,公众的愤怒自然就会消退。公众的愤怒消退了,外交领域的自主性就会增强,政治家、战略家和职业外交家就可以更专业地把外交做好。专业的思想、专业的决策、专业的执行,这些是一个国家好外交的前提条件。尽管各种非政府力量在崛起,但这个世界仍然是主权国家时代。主权国家因此必须通过各种方式,来强化自身作为外交主体的能力,而非被非政府力量拖着走。

  中国的内部外交环境正在变化,对外交事务的挑战正在迅速增加。很显然,这些内部环境变化既有其必然性,也是可以加以改革的。如果不能根据新的内部环境来改革外交的思维、政策和执行结构,不仅很难追求大国大外交的理性局面,而且不同形式的外交悲剧也会变得不可避免。

Copyright © 2012 CHINA DEMOCRACY PARTY    All Rights Reserved.  中国民主党全国联合总部  版权所有