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检视钓鱼台 法律争议与新证据

邵汉仪
 

REVISITING THE DIAOYUTAI/SENKAKU ISLANDS DISPUTE

EXAMINING EXISTING LEGAL CLAIMS AND NEW HISTORICAL EVIDENCE UNDER INTERNATIONAL LAW AND THE TRADITIONAL EAST ASIAN WORLD ORDER

(中文摘译)

 

 

 

钓鱼台列屿主权争议起始四十年来,中日双方从历史及国际法角度加以讨论的著作相当 繁多。然而,无论是有关于钓鱼台列屿主权问题,或是东海划界问题上,中方学术研究中经常 持有「日方论证,不值一驳」的态度。笔者深感忧心的是中方呈现其论证的方式颇有自说自话 之嫌,实为争议四十年来,中方未能在法理上取得决定性优势,以及甚至未能察觉西方学者多顷向支持日方主张的根本原因。

笔者多年来搜集中国、日本、琉球的历史文献,而其中又以现藏于日本外务省外交史料 馆、国立公文馆、冲绳县立博物馆、防卫省防卫研究所図书馆、以及中国第一历史档案馆的文 献中斩获最多。此外,笔者亦从十八、十九世纪的英国、美国、法国航海记录中有颇为重要的 发现。笔者从此些庞杂的论证中得到的结论虽然是钓鱼台确实为中国领土,然而想要在法理上 取得优势,并取信于西方学者,笔者认为当今中方的论证方式,并不能达到此一目标。有鉴于此,笔者根据多年来钓鱼台主权问题的研究,强调以下五点:

一、正视日方对于中方论证之指摘,并适切修正不妥之处钓鱼台列屿为中国领土为毋庸置疑,然而中方学术著作多忽视日方对于历史文献所提出的反论,因此未能予以澄清,

(一)中方主张「黑水沟」为明清两代的中琉之界。然而日方亦引经据典指出:清代编簒的《明史》将「黑水沟」以西的「鸡笼山」(今台湾),明载于 「外国列传」,并与朝鲜、安南、日本、琉球、吕宋等国,同列其中。由此日方否定「黑水沟」为中方宣称的「中外之界」。

(二)中方主张明代郑若曾的《万里山沙图》与胡宗宪的《筹海图编》皆包含 钓鱼屿等,故属中国。然日方指出《万里山沙图》包括了当时尚未属于中国的 「小琉球」(今台湾)以及外国的「虾夷」(今北海道),「大琉球山」(今 冲绳),以及「婆利」(今印度尼西亚八里岛)等地;而《筹海图编》包括了当时尚 未属于中国的「鸡笼山」。日方据此主张上述二图仅为明代水师对抗进犯中国 沿海的日本海盗(倭寇)时利用的地理图志,并无更深层标明中国沿海疆界的意思。

(三)日方学者进一步指出清代关于台湾的重要历史文献皆明载「台湾古未隶版图」,因为台湾始入中国版图为清代的康熙二十二年(1683年)。然而由于中方学者对于以上的疏忽,却又提出明代郑舜功《日本一鉴》中的「钓鱼屿,1其中包括: 小东(今台湾)岛屿」之记载,日方则指出:倘若「鸡笼山」,「小琉球」, 「小东」(皆指台湾)于明代尚未属于中国,而明代的《日本一鉴》却记载钓鱼屿属于台湾,钓鱼屿当时如何可能是中国领土?

日方以上的指摘,皆是对于过去中方论证的一一反驳。提出上述主张的日本学者包括《尖阁诸 岛-阅读册封琉球使录》的作者原田禹雄。原田是日本方面研究明清两代琉球使录的著名专 家,其著作颇具权威性。由于原田禹雄并非以钓鱼台主权问题专家撰写此书,而是以《使琉球 录》专家探讨历史文献的角度而着,此一著作势必将为其它日本学者所倚重。

笔者认为引用历史文献时,应看整体脉络,而不是零星片断或主观推测的论述。论证一 但脱出了历史脉络,或未能以当时时空背景予以分析,会造成前后矛盾或不合逻辑之处。如此 不但无助于我方论证的强化,反而成为日方眼中容易攻破的破绽。因此,如何检阅历史数据,予以适当的阐释是一个重要的课题。

有鉴于此,对于以上日方的指摘,笔者认为有正视的必要,因为以上的论点皆细腻且有 系统化地挑战了中方论证的基本主轴。实际上,日方学者一般并不否认钓鱼台列屿最早由中 国人发现、命名、并作为往返琉球时的航海指标,或出洋对抗倭寇时使用。然而,日方强调曾 为海上强权的明朝,虽具有海上强权的航海技术与地理知识,然而检视明朝对于孤悬于「海 外」的岛屿(包括台湾)所持的政策,其结论为钓鱼台列屿并未被纳入版图。对此,笔者认为日方的说词的确有不容忽视之处。

首先,严格而论,台湾本身在明代确实尚未纳入中国版图。元朝虽于1281年设立澎湖巡检司、明朝于1388年将之废止、又于1563年重设,然而其管辖范围只及澎湖,而不及当时 的台湾。尔后郑成功于1662年驱逐自1624年占据台湾的荷兰人,台湾始受中国政权管辖。郑 氏王朝为清朝所灭,台湾始于1683年正式纳入中国版图。因此《日本一鉴》中的「钓鱼屿,小东小屿也」记载,在当时并不足以证明钓鱼屿为中国所属,甚至有贬损中方主张的不期效果。

然而,若从单纯地理渊源而言,「钓鱼屿,小东小屿也」确为事实,因此笔者认为中方在列举 上述论证时,必须强调其意义,就明朝当时而言,仅限于阐述一地理事实。

然而,面对日方以上的反论,是否表示钓鱼台列屿就如日方宣称不是中国领土?所幸钓 鱼台为中国领土的事实,决不因此而被否定。如果正视日方的指摘,再重新加以审视明清两朝 的诸多《使琉球录》,不难发现日方的指摘,无损清朝时期的《使琉球录》的正当性。钓鱼台 为我国领土并非「自古」,而是始于清朝。笔者认为过去我国学者多方引用记载钓鱼台列屿的 明朝《使琉球录》,不宜成为我国论证依据。倚重明朝文献,恐有自毁长城之反效果。

清朝以降,钓鱼台隶属于中国,为台湾属岛,乃证据确凿的事。清代的记载中方论证最 具权威性的中国历史文献,为清代以降的诸《使琉球录》以及同期编修的各福建省及台湾府的 方志。从清代《使琉球录》可知,黑水沟成为「中外之界」始于清代,而非明代。另外,综观诸多清代地方志中,如1722年黄叔璥的《台海使槎录》及1871年陈寿祺的《重纂福建通志》等,不仅显示钓鱼屿于清代纳入海防巡逻点,更重要的是被正式列入「海防・各县冲要」,属 于噶玛兰厅(今宜兰县)。从方志的「存史、资治、教化」性质而言,清代地方志书对于水师 巡航泊船于钓鱼台的记载,除了是历史记录,亦为清代持续不断的政策依据,足以证明钓鱼台 为噶玛兰厅冲要,并受之管辖,为台湾的一部份。由于钓鱼台不仅是海防巡逻点,亦纳入台湾行政划分,充分表现了中国的「实效统辖」。

有鉴于此,笔者认为面对日方的反论,我们对中方论证的可议之处,应有所检讨修正。

这决不是承认钓鱼台不属于中国,而仅是钓鱼台列屿于明代不属于中国。实际上,此一修正对 中方论证无所损,因为最关键的历史文献皆出自清代;更重要的是,如此才不至于让日方因少 数可议之处,而通盘否定中方论证。如此「钓鱼屿,小东小屿也」亦不再对于中方论证有所损,其阐述的地理事实,反而加强了台湾于1683年正式纳入中国版图时,钓鱼台亦连带正式成为中国领土。

二、对于中方于二次大战后之态度提出合宜诠释

日方对中方论证亦有以下严词批评:「为何中华民国政府并没于二次大战结束时以战胜 国身份要求日本交还钓鱼台列屿?为何中华民国政府或中华人民共和国政府不曾于1945年至1970年间,对于钓鱼台列屿于战后被划入琉球群岛一事提出异议?」日方一再强调中方于二次大战已经结束二十年后,迟至1969年联合国发现丰富油田后才首次发表主权声明,可见在此之前中方并未视钓鱼台列屿为中国领土。在西方学者眼中,此乃日方极具说服力的论证;我 们亦不难想象西方学者对中方论证所产生的质疑。笔者认为,欲取信于西方学者,不可轻视此 一问题,并必须提出一个合情合理之解释。对于此一问题,作者提出之解释如下:

第一,需要特别注意的是,在1945年日本归还给中国的各方领土中,台湾岛因其从未被接收的中华民国政府治理过而成为一领土回归特例。其它归还之领土,如满洲、华北及华东沿 海等地区都曾隶属于日本侵华前之中华民国政府之所属行政管辖区。然而,由于中华民国政府于1912年才成立,并为1945年之中方代表接收台湾,它并非1895年将台湾割让给日本 的中国(清朝)政府。因此,中华民国政府对重回版图的台湾是陌生的。

第二,中华民国政府接收台湾前,由于未从对该地行使过任何管辖权,自然没有制订过包含该地的行政管辖记录。于是,当中华民国政府于1945年接受台湾时,理所当然地仰赖了先前日本殖民政府在台湾之行政区划记录与统计数据,而非参照使用清廷治理台湾时的方志史料。1972年由台湾省文献委员会编修之《台湾省通志》有以下叙述:

光复后初期之地方行政区域,系踏袭日据时期旧制,仅将名称予以更易而已,实际上并未作县市辖境之改划为能理解中华民国政府在1970年代以前对此事件之缺乏抗议行动,是否对今日钓鱼台列屿的争取造成不利的影响,作者诉诸国际法来做近一步的探讨。当代国际法对于「疏于抗 议」做了以下解释:「疏于抗议的意义主要取决于事件所发生之背景;如果直接与深切地受 到某项争议影响的国家疏于抗议,其意义远大于未受到该争议直接或深切影响的国家之疏于抗议。」

由上述国际法之定义来评量钓鱼台争议时,必须考虑钓鱼台列屿乃占地狭小、地处偏僻 之无人岛,其战后之地位并未「直接」或「深切地」影响中华民国之国家利益;中华民国渔民 亦能继续至该岛海域作业。更重要的是,二次大战后钓鱼台列屿的实际管辖权并非为以任何国 家或其主权之名义所掌有;当时的岛屿实际上是由美军所管理。因此,由于中华民国政府既未 表示放弃该岛屿之主权,亦未同意任何国家以其国家名义拥有该岛屿之主权,当年的疏于抗议不应具有絶定性的不利影响。

三、首次全文公开日方关键性的新史料

日本外务省于一九七一年提出的《我国关于尖阁诸岛领有权的基本见解》声称,「自 

1 《台湾省通志》,卷一,土地制疆域篇 (台湾省文献委员会,1972). p. 92

2 L. Oppenheim, International Law, 8th Edition, H. Lauterpacht, Volume 1 (London: Longman, Green, 1955),

p. 1195.

3. 1885年以来,日本政府通过冲绳县当局等途径再三在尖阁诸岛进行实地调查,慎重确认尖阁诸岛不仅为无人岛,而且没有受清朝统治的痕迹。在此基础上,于1895121,在内阁 会议上决定在岛上建立标桩,以正式列入我国领土之内。」

钓鱼台列屿主权争议起始四十年来,关于日本明治政府于一八八五至一八九五年将钓鱼 台列屿编入日本领土过程的机密文件,多为一九七○年代由支持中方论证的日本学者井上清教 授引自日本外务省印行《日本外交文书》的五篇文件。井上教授过去引自《日本外交文书》的 文件中,以下两篇尤其重要:(一)一八八五年十月九日外务卿致内务卿的《官房甲三十八号 》(其中详述外务省反对编入钓鱼台列屿的原委,并明确指示不可公开对该列屿进行调查) ;(二)一八九四年十二月二十七日外务大臣致内务大臣的《秘别第一三三号 久场岛、鱼钓 岛へ所辖标杭建设ノ义上申》(其中以「今昔情况已殊」,即指中国已于甲午战争被日本彻底击败,现可将钓鱼台列屿编入日本领土)。

然而,现藏于日本的相关文件却远多过于上述五篇。笔者曾亲自前往日本查阅现存之原 件,并感叹尚有多件仍未公开的明治时期史料。有鉴于此,笔者将从日本外务省外交史料馆、 防卫省防卫研究所图书馆、以及国立公文书馆中,寻得的近四十件原件,首次全部全文公开。 由于此一史料皆使用「候文」文体,与现代日语不同,又多为笔墨行草之手稿,笔者仅是逐字解析抄录,再全文翻译,即历时二年有余,为本论文最为关键的部份。

上述近四十件原件明白显示明治政府并未从「再三」调查,并充分意识到清朝政府对于钓鱼台主权。限于本中文摘译篇幅,笔者例举一二如下。

其一、一八九二年一月二十七日冲绳县知事丸冈莞尔致函《甲第十六号》给海军大臣桦 山资纪,鉴于钓鱼台列屿为「调査未完成」之岛屿,以及「踏査时机尚未来到」为由,因此要 求海军派遣「海门舰」前往钓鱼台列屿实地调查。然而之后的数月中,由于军令传达过程出现 问题,又因「季节险恶」等因,海军省终究没有派遣「海门舰」至钓鱼台列屿。

其二为一八九四年五月十二日的《県治处秘第一二号ノ内・复第百五十三号》文件:

复第百五十三号

关于久场岛、鱼钓岛港湾地形等相关问题的秘别第三十四号已收悉。然自(明 治)十八年中,由(琉球)县属警部派出的调査以来,其间未再进行实地调査, 故难有确实事项回报。附件为当时奉遣调查人员的报告以及出云丸船长之报告书,其详细复印件及略图添附于此。

明治二七年五月十二日

冲绳县知事 奈良原繁

内务省县治局长 江木千之

又及:尚无该岛的旧记书类,或属于我邦的明文、口碑之传说,惟古来本县渔夫由八重山岛渡航至南岛捕渔狩猎。增补此段谨供参考。 [黑体字为笔者所加以示强调]

上述史料之所以极具关键性,是因为其能够直接反驳日本外务省于一九七二年于《关于尖阁诸 岛的统一见解》所宣称「一八八五年以来,日本政府与琉球相关单位对尖阁诸岛进行过再三彻 底的调査」之说法,亦说明明治政府当年实是藉甲午战争的胜利,于一八九五年秘密侵占钓鱼台列屿。

四、纯粹以现代国际法诠释传统东亚秩序之缺失

由于日方学者多以近代国际法角度加以讨论,却对于争议缘起之特殊历史背景及时空意 义避重就轻。从大历史观之,钓鱼台主权争议之根本问题,是十九世纪中叶以后,「传统东 亚秩序」与西方的「近代国际秩序」之间的冲突所致。当时正值日本明治时期,日本藉由源 于西方的「近代国际法」重新对其固有领土予以诠释,进而藉之扩张领土与侵略外围国家领 土。而在中国则继续沿用「东亚世界秩序」来定义其本身与其东亚属国的主权与宗属关系,以及其固有疆域。

由于笔者认为钓鱼台主权争论肇始于十九世纪「传统东亚秩序」与「近代国际秩序」之 间的冲突,因此深入研究日本于一八七四年藉「牡丹社事件」出兵台湾时,如何藉由「万国公 法」合理化对邻国领土主权之侵犯。日本利用「万国公法」与「传统东亚世界秩序」之间的冲 突,狡辩台湾后山(生番之地)不是中国领土,然而中方却一再使用《台湾府志》证明生番之 地属于中国,不时有诸如「查《台湾府志》非为今日与贵大臣详辩而始有此书也」以及「(台湾)若不属中国,何以列入府志?若不属中国,何以输饷?」等语。

整个「牡丹社事件」过程中,以下四点对于钓鱼台列屿争议别具意义:(一)日本明治 政府挟国际公法对邻国的领土野心合理化有例可循﹕一八七四年宣称台湾「生番之地」为「无 主之地」,与一八九五年将钓鱼台列屿贬为「无主之地」同出一辙。(二)在整个十九世纪 中,中国与日本在国际法的接受程度及应用上的截然不同。然而,当时即使是英美列强亦承认中国依其传统的领土意识所界定的疆域,并因之非难日方侵台之举。3(三)清廷与日本的交涉过程中,《台湾府志》成为清廷证明其疆域范围最重要的证据。(四)一八七四年牡丹社事件成为日方的前车之鉴:日本得知对于觊觎的中国领土须暗中行事。

 倘若有朝一日,中日双方将钓鱼台主权争议提交国际法庭诉讼,我方必须强调西方的 「近代国际秩序」与传统的「东亚世界秩序」之不同,以及以现代国际法观念来衡量源自传 统东亚秩序的领土争议之利弊。我方必须强调「东亚世界秩序」的历史背景与时空意义,以 避免纯粹以近代国际法来衡量缘自中国尚未完全接受近代国际法的阶段性时期的纠纷。这将是巩固我方论证中重要的步骤之一,因此亦是作者的研究重点。

五,近年来国际海洋法的演变与东海画界问题

相较于近年来日本有关钓鱼台主权问题的著作,中文相关著作多偏重主权争论而未对钓 鱼台列屿外围资源、海洋权利、大陆礁层与专属经济区划界等相关议题作详细的介绍。由于钓 鱼台主权问题已日益演变成资源之争,因此对以上各项相关议题的暸解认识甚为重要。事实上,自1945年大陆架制度形成以来,大陆架的法律定义随者相关国际法原则的演变以及国际司法判例的差异,造成无所适从的缺憾。

由于相关国际海洋法原则的紊乱,中日各方各自援用有利于本国利益的法源,造成今日 东海划界问题久而未决的处境。中华民国与中华人民共和国皆采取「陆地自然延伸原则」及 「衡平原则」,以钓鱼台列屿东侧的冲绳海沟为双方界线。相对的,日本则采取「等距离原 则」,与中国与台湾之间对划「中间线」,并以钓鱼台列屿为大陆棚与专属经济区划界基点。

然而自1985年「利(比亚)马(尔他)大陆礁层案」,国际法庭肯定了「等距离原则」的适用性,并认为「等距离原则」与「衡平原则」相辅相成:即首先以初步中线作为划界的起点,

再将「衡平原则」的「有关情形」列入考虑,以得到衡平结果。国际法院虽强调「等距离原 则」没有强制性作用,但是用于划界时的第一步似已成为趋势。自从「利马大陆礁层案」之后 的国际法庭判例,除一九九二年的「法(国)加(拿大)的密克隆.圣皮埃尔(Saint Pierreand Miquelon)划界案」之外,皆采取此一「先等距,后衡平」的概念;此一趋势亦反应于最近的1999年「也门、厄利垂亚划界仲裁案(Eritrea-Yemen Arbitration)」以及2001年「卡达、巴林领土纠纷案(Qatar v. Bahrain)」。由于中华民国与中华人民共和国一向主张逐渐消逝的「陆地自然延伸原则」,上述趋势实不容忽视。(详见后)

另外,《联合国海洋法公约》规定:「不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁, 不应有专属经济区或大陆架」。对此,中方认为钓鱼台列屿不符合此一标准,因此仅能赋予领 海十二海里与邻接区二十四海里;而日方则持相反意见,认为钓鱼台列屿符合此一标准,因此 以钓鱼台列屿为基点,以等距离原则划分东海大陆架与二○○海里专属经济区。然而,从近年 来国际海洋法划界的趋势来看,中日之间在钓鱼台列屿是否为「不能维持人类居住或其本身的 经济生活的岩礁」问题上的分歧已不再重要,因为从近年来国际海洋法原则,国家实践,与 历年国际司法判例对于海岸相向或相邻国家划界的岛屿制度而言,一般不赋予「全效力」。在1999年「也门、厄利垂亚划界仲裁案」与2001年「卡达、巴林领土纠纷案」中,常设仲裁 院Permanent Court of Arbitration)与国际法院(International Court of Justice)皆对于案中争议岛屿赋予「零效力」。

在此作者要特别指出1999年「也门、厄利垂亚划界仲裁案」对于钓鱼台列屿争议别具意义的两点:

(一)国际司法逐渐重视「地域性的传统国际秩序」

由于1999年的「也门、厄利垂亚划界仲裁案」涉及争执两国尚未接受西方国际法时的「地域性传统国际秩序」,判决中强调了以下的原则:

In making this award on sovereignty, the Tribunal has been aware that Western ideas of territorial sovereignty are strange to peoples brought up in the Islamic tradition and familiar with notions of territory very different from those recognized in contemporary international law. Moreover, appreciation of regional legal traditions is necessary to render an award which… will “allow the re-establishment and the development of a trustful and lasting cooperation between the two countries”

常设仲裁院对于「地域性的传统国际秩序」的承认,代表着国际司法逐渐重视「以欧洲国际秩 序为根基之西方国际法,是否能公平判决过去源自于欧洲国际秩序以外的领土争议」的问题。 如前所述,钓鱼台主权争论肇始于十九世纪「传统东亚秩序」与「近代国际秩序」的冲突。 明治政府顺应当时新兴的「万国公法」以重新界定其固有领土,进而作为领土扩张的依据;反 之,清廷则沿用「传统东亚秩序」来定义其固有疆域,形成了两种国际秩序并存的特殊历史背 景。因此,国际司法近年来逐渐重视「地域性的传统国际秩序」,有利于中方论证。

(二)领土主权的判决对于争执各方传统使用权的尊重与维持

常设仲裁院虽然将「也门、厄利垂亚划界仲裁案」中的争议岛屿主权判予也门,然而判决又规 定争议岛屿的周边资源(传统渔业)由也门、厄利垂亚两国共享。此一判决的意义为即使中日 双方考虑透过司法途径解决钓鱼台列屿主权争论,其结果不一定是「零和」竞争,而可能是类似于共同资源开发双赢的结果。

作者最后要强调的是,中日各方在东海划界上所采取之主张皆有不足之处:中方所坚持 的「陆地自然延伸原则」已逐渐不为国际法界所采纳,而日方主张以钓鱼台列屿为基点划分东 海大陆架与二○○海里专属经济区,亦不符合国际海洋法划界的趋势。然而,尽管中日双方之 法律立场具有这些弱点,但由于双方不肯妥协,遂造成几十年来之僵局,并使整个东海地区愈 形不稳定。因此,作者建议双方相互让步,采取另一解决之道:即中方承认近年来国际海洋划 界的「先等距,后衡平」的概念,即依据「等距离原则」划初步中间线,再依据「衡平原则」 (如「相向海岸线长度之比例」)调整之;日方则放弃目前以钓鱼台列屿作为基点,划分东海 大陆棚与二○○海里专属经济区的做法。中方若承认「等距离原则」,为确保得到衡平结果, 同时必须强调中国大陆东南海岸线长度相较于相向的日本海岸线,以及台湾东部海岸线长度相 较于相向的琉球群岛海岸线,皆有极大比例上的差异,因此上述初步中间线须再往东移,直至 得到衡平结果。如此中方依旧可以划得超过一半的范围。事实上,吾人更可进一步指出,双 方对于此种让步不必认为是让步,因为唯有如此中日双方长期僵持对峙的局面,才有解决之可能。

结论

作者深感中日双方在过去四十余年之钓鱼台主权争议问题研究中,双方时有错误地使 用、解释或扭曲与此争议相关的史料文件或证据。而此现象已导致连同西方学者也无法对此争 议之法律研究进行审慎和公正的评论。钓鱼台列屿为中国领土之事实乃毋庸置疑。然而,在我 们反驳日方论点的同时,必须要对自我的论证持以同等客观、严谨的角度来审慎评估与辨驳。

本文关于「纯粹以现代国际法诠释传统东亚秩序之缺失」与「近年来国际海洋法的演变与东海划界问题」亦有深入的讨论。

邵汉仪:国立政治大学国际法学研究中心研究员

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