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权力交接,呼唤有历史责任感的政治家

郑永年



中共十八大在即,海内外都在紧盯着中国每十年一次的权力交接班。权力交接班是古今中外所有政治制度中最重要的政治。人们至少可以从两个层面来看权力交接班的意义。

第一是权力交接班是和平的还是暴力的。人类历史上,权力转移(或者交接班)是政治权力最聚焦的领域,因此也往往充满冲突和暴力。在这个领域,历史上有太多的冲突和暴力案例,不仅导致政治精英之间的互相残杀,而且更会导致整个社会的分裂和冲突,甚至是内战。因此,和平的权力交接班是衡量一个国家政治文明最重要的政治制度指标。这方面,相对而言,西方民主国家处理得比较好。经过一个多世纪的发展到今天,这些国家的权力转移已经不会导致大规模的冲突。但在很多发展中国家,无论是民主的国家还是威权主义的国家,权力转移经常导致大规模的政治冲突。

在第二个层面,人们所关切的是由权力交接班所引出的政策变迁和连续性。权力转移,无论是从老一代转移到新一代,无论是从一个政党转移到另一个政党,都会产生变化。当代世界,所有国家都面临着巨大的挑战,都需要通过变革来应付。“变革”已经是国际社会的通行语。不过,变革需要人去推动,或者政府,或者社会。问题在于,如何推动变革呢?政治精英变得重要起来。尽管社会是分化的,但社会可以产生压力,对掌握政治权力(政府)的政治精英产生压力。所以,在民主国家,人们往往把对变得的诉求置于权力更替之上。如果现存政府没有能力进行变革,那么希望通过权力更替把有能力进行变得的政治人物推上政治舞台。当然这也越来越成为只是一种理想。在全球化状态下,大众民主越来越难产生一个强而有效的政府,而沦落成为简单的政权和平转移的手段。

在权力交接班的这两个层面,改革开放以来的中国都发生了巨大的变化。中国传统皇朝的更替都是革命性的。实际上,在中国,“革命”指的就是“改朝换代”。当然,一些皇朝的寿命长达数百年,在此期间,也发展出了相当发达的权力交接班制度。这份遗产是需要我们认真总结的,这里已经超出了本栏的讨论范围。1949年建国之后的三十年,权力交接班制度已经上是政治强人尤其是毛泽东一人说了算。这个时期是典型的个人专制政治。改革开放之后的八十年代,权力交接班也不是很顺利,中国处于从个人专制向集体领导转型期间。邓小平尽管也属于政治强人,但已经不能行毛泽东那样的专断权力了。

因为邓小平这一代领导人包括陈云、彭真等都曾经成为毛泽东个人专制的牺牲品,他们开始努力致力于建设权力交接班制度。邓小平时代中国确立了一系列权力交接班制度,主要包括国家领导人退休制度、限任制、年龄限制、集体决策等。这些制度产生了一系列积极的效果,包括避免个人专制、及时更新领导层、政策与时俱进等等。没有邓小平时代的这些制度创新,执政党不可能是今天那样的局面。

但是,在后邓小平时代,中国的权力交接班又开始面临很大的挑战,需要更多的制度创新来应对。人们可以从如下几个主要方面来探讨。

第一,如何确立政治制度的长远利益观。无论是限任制还是年龄限制都意味着领导人的有限任期。这就导致了领导人的短期利益观。从中央到地方,越来越多的领导人缺乏国家和社会的长远利益,做什么事情都是围绕着自己任期内的利益。在地方层面更是这样,因为领导大都是异地调动而来,他们中的很多人对地方的长远利益根本就没有兴趣,而是为了自己的政绩而搞出很多政绩工程来,大量浪费资源,在很多地方,几代人的资源一代就消耗完了。

出现这个问题并不是说要回到旧时代,领导人可以终生制,而是说,中国需要更多的制度创新来克服领导人的短期利益观。在西方民主国家实际上也是有这个问题的。所有的首脑是有任期的,必须追求短期利益。很多研究发现,首脑们的各方面的政策都受其任期的影响。那么,在这样的情况下,如何制约首脑的短期利益观,使得政府的政策符合国家和社会的长远利益呢?除了各种限制首脑们的权力的制度机制外,议会或者国会扮演了一个关键角色。尽管议员们也要考量自己的利益,但议员没有任期,并且议员是老百姓选举出来的,和社会利益非常相关。同时议会也是一个理性讨论的地方。社会的参与和理性的讨论可以产生长远利益观。中国如果要克服限任制和年龄限制所带来的短期利益观,人大和政协系统必须发挥宪法所赋予的作用。公共的参与和人大、政协代表对政府决策的参与可以在有效制约政治领导人的短期利益观的同时迫使他们考量长远利益。

第二,如何避免权力交接班演变成为了权力而权力。权力交接班关乎权力,但必须意识到,权力只是工具和手段,而非目的和价值。权力交接班并非是为了个人利益,而是为了国家、社会和政党的整体利益。在这方面,权力交接班的重点应当是政策的延续性和创新,而非个人权力的延续性。不过,中国的权力交接班的重点趋势滑向于权力而非政策,也就是说,太过于张显个人权力的延续性。这方面,中国仍然有很多的制度空间需要改进,最主要的是如何在退休制度的基础之上建立政治退出制度。

1980年代,中国建立“中央顾问委员会”。这个机构扮演了非常复杂的角色,在起到了一些稳定政治的作用的同时有效地阻碍了新一代领导人的制度和政策创新。正因为这样,邓小平在其退休的时候,就废除了这个机构。但是,近年来,尽管没有这个机构,退休领导人对现实政治的影响趋向于增加。中国对未来领导团队实现选拔制度,但参与选拔过程的不仅仅是现任领导人,而且还包括退休领导人,并且后者还扮演了很重要的甚至是关键的作用。退休领导人因为他们的工作经验,对选拔表述他们的参考意见,这很容易理解。但如果退休领导人成为政治选拔制度的一部分,那么从长远看,后果会非常严重。人们应当想想为什么邓小平要废除中央顾问委员会制度?退休领导人不应当过分干预现任领导人对未来领导人的选拔。也就是说,中国要建立政治退出制度,避免退休领导人对政治过程的过度干预。

第三,如何保证党内民主能够选拔出真正的优秀人才。随着强人政治的过去,党内民主成为必然。在党内民主下,各方面利益的妥协成为必要。但是,也应当看到,党内民主尤其是小圈子的民主的两个缺陷,一是很容易演变成为权力在各个利益之间的“公平”分配,二是“庸人政治”。这两方面是相关的。利益的妥协表明各方都要照顾自己的利益,而对自己利益的照顾意味着这种利益不会受到他方的挑战。这样,各方都会选择一些“和事佬”和“中庸者”,就是谁都可以接受、什么利益都不会受到大的威胁、而且能够照顾到各方面的利益的人。这样,本来意义上的选拔制度,也就是“贤人政治”就没有了空间。选拔制度就是要选拔真正的精英来执政。如果党内民主演变成事实上的精英淘汰,那么结局是可想而知的,那就是政党内部的部门利益得到了张显,而政党的整体被忽视。任何政党要长期执政必须既有守成,也有创新。不过,历史表明,守成容易,创新难。因此,如何保证党内民主产生能够改革创新的领导人是中国所面临的巨大挑战。

第四,与第三点相关的就是如何造就党内的行动派。政党要生存和发展就必须是行动取向的。但现在中国的执政倾向性是“无为而治”。党内没有坚定的行动派,而有太多的不行动派,反对行动派(否决派)。人们只知道“不做什么”和“不能做什么”,但不知道“应当做什么”和“如何做”。自己不作为,也不让他人作为,这种现象已经存在很久了,也是为什么今天的中国一方面有越来越多的问题需要执政党的行动,而另一方面执政党越来越表现为“无为派”。邓小平在上世纪九十年代初就意识到执政党不作为的害处,因此他在“南方讲话”中曾经强调过,“不改革,就下台”。中国具有13亿人口,无论是政治局常委还是政治局,甚至是中央委员会,这些都是极稀缺的战略位置,这些位置的设置既不是用来自己不作为,也不是用来反对他人的作为,而是用来自己的行动和作为的。

第五,如何培养一大批具有道德责任感和历史感的政治精英。现在的政治精英具有过重的物质利益精神而缺失道德责任感和历史感。中国的基本国家制度建设仍然处于非常初步的阶段,需要一大批具有道德责任感和历史感的政治精英。在制度建设方面,中国错失了很多时机。毛泽东一代最有条件进行制度建设。如果毛泽东不搞“继续革命”,不搞大规模的政治运动,而是从事具体的制度建设,那么中国现在不会面临那么多的制度困局。邓小平做了很多制度建设,但很多基本制度仍然不存在,不能满足经济、社会和政治等各方面发展的需要。

实际上,制度建设是个永恒的事业。西方也面临挑战。有西方政治观察家已经指出,西方民主的困境和今天政治人物的道德衰落有很大的关系。随着社会的发展,西方对什么是精英的认同发生了很大的变化。传统上,民主能够产生一些具有高度道德责任感和历史感的政治家。但在大众民主方面,金钱和选票成为最重要的东西。如何在大众民主的条件下,产生具有高度道德感的政治精英是西方的挑战。

这也是中国的挑战。强人政治的时候,政治强人能够把自己的道德感加于其他政治人物甚至整个政党之上。那么,现在进入党内民主阶段,又如何来产生这样的政治家呢?如果没有这样一大批能够进行改革和制度建设的政治家,那么中国的制度发展会永远处于低度的水平。

如果人们能够在三十年之后回头过来看现在,那个时候的大多数人大概谁也不会记得谁当过政治局委员,谁当过常委。但可以确定的是,人们会记得谁在中国的制度建设或者改善上做出过贡献的人。历史是公平的,在历史面前人人平等。如果今天的政治人物具有足够的历史感,那么他们的道德感的培养也应当是一件困难的事情。这是所有政治人物应该思考的问题。

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