CHINA  DEMOCRACY  PARTY

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宪政民主是最高国家利益


张千帆
 


  一、引言

  改革三十年后,中国走到了十字路口。一方面,中国的经济、工业、军事等“综合国力”迅速上升,似乎彻底改变了自鸦片战争以来被动挨打的弱国面貌,渐渐步入世界大国甚至强国的行列,以至“中国崛起”、“中国模式”、“中国震撼”等自我膨胀的话语不绝于耳。另一方面,国内群体性事件也在同步增长,公权滥用、贪污腐败、环境污染、食品安全等各种危机此起彼伏。由此可见,中国的“国力”似乎在崛起,但是人民尚未崛起。然而,在一个宪法规定了“一切权力属于人民”的国家,一个没有人民的“崛起”不可能是真正意义的崛起,因为这种所谓的“崛起”只能让少数既得利益者在国家主义话语体系下堂而皇之地攫取公共利益,广大民众却得不到任何好处。曾几何时,德国和日本也迅速崛起过,但是他们的富强给这个世界以及本国人民带来的不是福音,而是战争的灾祸。今日中国显然不能重蹈国家主义崛起的覆辙。

  既然人民是国家的根本,中国崛起的关键在于中国人的崛起。这种崛起不是航天飞机、航空母舰或GDP所能代表的,甚至也不是人均GDP所能代表的,因为人不只是经济动物,一个没有政治权利的人也保不住自己的经济利益。这是为什么我把乌坎事件作为乌坎人崛起的标志,因为通过和平集会并成功改选村委会,乌坎人真正站起来了。虽然长年积累的问题尚未得到解决,但至少兆头是好的。乌坎事件表明,中国人是有能力实现自我管理的。目前绝大部分地区之所以未能真正实现民主自治,根本在于宪法未能落到实处。只有落实宪法规定的宪政民主制度,中国才能真正崛起,因为只有这样,人民才能站起来维护自己的各项权益,侵吞人民利益的官僚腐败和公权滥用及其衍生的种种社会不公才能得到有效遏制。简言之,宪政民主才是关乎广大人民利益的最高国家利益。

  然而,正如清末出国考察的满清大员载泽指出:“宪政有利于国,有利于民,而最不利于官。”清末宪政改革也正是因为满清既得利益作祟而功败垂成,这一深刻的历史教训值得当今中国汲取。事实上,在宪政改革因屡遭既得利益阻碍而长期困顿难行的今天,中国当前正面临着制度、道德、物质三重危机。制度建树从来不是中华文明的强项。首先,中国自秦以降一直维持着大一统的中央集权体制。这套体制本来就有不可克服的内在局限,近几十年来更是凸显出种种弊端,根本无力制止各地各级官员的公权滥用。其次,如果说传统儒家道德曾有助于约束制度不能有效约束的官员行为,那么这套价值体系也早已被历次政治运动摧毁。取而代之的马列正统一度很有战斗力,但是改革三十年来,随着国家有限退出人民的道德与社会生活,正统意识形态很快为物质主义所替代。在一片信仰真空下,道德危机此起彼伏,不仅官场腐败十分普遍,平民百姓也往往唯利是图、以邻为壑。道德危机和制度危机加在一起,让今日中国人陷入了第三重困境——物质危机。频繁爆发的食品安全危机是国民道德滑坡直接造成的, 当然也和政府监管不力有关;环境污染同样是政府不作为和企业缺乏道德责任的结果,资源浪费乃至耗竭则是不惜一切追求GDP增长的“中国模式”的题中之义。如果继续以此不负责任的模式“发展”下去,等到整个民族赖以生存的物质基础被破坏殆尽,那时无论如何修复道德和制度,都将为时已晚。

  当然,物质是死的,摧毁物质生存基础的是人,是一群没有道德责任的国民以及不对国民负责的官员,也只有人才能挽救自己的物质生存环境。要从根本上解决中华文明的生存危机,必须重建道德并改革制度。本文限于篇幅,只能从制度改良的角度探讨宪政民主之于中华文明复兴的重要性。通过总结宪政民主的四大要素,本文论证了中国社会所应共守的底线原则。改革三十年来,中国已经成为各种思潮纷呈的多元社会,但是要形成一个健康的文明秩序,这个国家的大多数人必须在一些基本问题上形成共识。正如五四运动时期的文化保守派指出,一个国家不能没有“国是”。美国以任何标准来衡量都够放任自由,每次大选民主党与共和党打得不可开交,但是如果仔细观察,其实两大对立政党争论的只是医改、税收、同性恋合法化等具体细节问题,对于国家宪法体制的基本“国是”问题则是没有分歧的。相反,德国魏玛共和时期,自由与保守、民主与专制势同水火,尤其是官僚和平民、上流和下层社会分歧严重,最后纳粹势力乘虚而入,将德国和整个世界推向战争深渊。如果中国社会不能在宪政民主等宪法体制问题上达成基本共识,则很可能重蹈德、日覆辙。对于中国来说,这样的“崛起”不是复兴,而是覆灭。要避免国家主义悲剧重演,只有毫无保留地接受宪政民主,尤其是支撑宪政大厦的四大基石:宗教与信仰自由、言论与新闻自由、民主选举、司法独立与司法审查。

  二、宪政基石之一:宗教与信仰自由

  宪政的第一块基石是现行宪法第36条规定的宗教与信仰自由,因为宗教信仰能否在中国自由传播与发展,直接决定了中华道德文明秩序的兴衰。中国儒家传统之所以衰落,根本原因在于这套相当复杂的世俗主义传统带有内在的精英贵族气质,不容易深入到平民阶层。尤其是儒家礼制等级森严,对于平民百姓来说缺乏亲和力。这也是为什么学者(包括今天的一些学者)喜欢这套理论,而中国传统的特点正是学者治国。这样,少数文人士大夫确实有忧国忧民的家国情怀,但是被动接受统治的绝大多数老百姓却与国家政治无关。在没有人民主动拥护的情况下,儒家只有依靠国家的力量来推行自己的“道统”,从汉初开始就形成独尊儒术的格局,严重抑制了中国社会的思想与道德发展。两千多年后发生辛亥革命,清朝的垮台意味着儒家失去了自己的保护人,儒学的衰败也就成为历史必然。

  一个没有道德信仰的社会必然陷入无所不在的“囚徒困境”,人民出于短期自利动机彼此伤害,最后危及自己的基本生存。在这样一种人人各自为战的 “自然状态”中,不可能存在任何文明,因为文明的基本条件是人与人之间的合作,至少避免相互伤害。且不说任何高科技,今天我们所消费的任何必需品,哪怕只是一杯自来水或一只水杯,都是极其复杂的人类合作的产物,中间涉及诸多环节,哪个环节出点错都会出问题。自由主义经济学鼻祖亚当·斯密认为,社会分工要求合作,合作让众人得利,所以人类会在市场这只“看不见的手”驱使下自然合作,无需政府干预。然而,卢梭却挑战这个说法,认为合作确实使人得利,但是背信弃义者会得利更多,因而理性人是不会自动合作的。换言之,一群没有基本信任和道德底线的人处于一种“囚徒困境”;无论对方合作还是不合作,自己不合作总是最有利的。当然,博弈论告诉我们,重复游戏可以建立信任;如果我们之间不是“一锤子买卖”,以后还要长期相处,我的不合作会招致你的报复,那么选择合作对我是理性的。问题在于,现代社会很大,陌生人很多;在很多情况下,我们并不期望下次还会和对方遭遇,因而重复博弈并不能杜绝普遍的背信弃义行为,不合作仍然是上策。更糟糕的是,各人也都知道对方这种想法,因而合作是傻瓜,背信弃义、短期自利才是无往而不胜的“纳什平衡”策略,虽然这意味着所有人活在十分悲惨的“自然状态”中。

  要逃脱自然状态,中国法家早在战国时期就开出了国家主义药方:理性设计的法律可以改变人的收益结构,进而改变行为方式。譬如要防止偷盗,只需要重刑去刑;如果盗贼偷了东西不但不会得利,反而会受到重罚,当然也就没有人偷盗了。反之,道德是没用的,因为你费了半天劲,最后也只有少数“君子”才学会儒家那套东西,绝大多数人还是唯利是图的“小人”,而统治是“众人之事”,只能依靠国法而非道德。韩非的《五蠹》很精辟地指出:“布帛寻常,庸人不释;铄金百溢,盗跖不掇。不必害,则不释寻常;必害手,则不掇百溢。故明主必其诛也。”然而,问题恰恰出在这里,如何保证“明主必其诛”?法家治国的逻辑前提是严格执法,但是官员为什么要执法呢?如果有人污染环境,违反了环保法,执法官员前去开了张十万的罚单,但是污染企业和执法者“私了”,私下给他个人5万,这对于企业和执法者来说不也是“双赢”安排吗?法家很明智地看到,官员是靠不住的;无论上级、下级,各级官员都靠不住。惟一靠得住的就是君主,因为国家统治不好,自己要“下课”的,所以法家把全部希望都寄托在国王一个人身上。法家原本提倡法治,现在却走到极端的人治。这不能不说是极大的讽刺。但是且不说许多统治者是庸君甚至昏君,即便统治者是符合法家标准的“明主”,那么大一个国家,他一个人再英明,能统治过来吗?因此,现在轮到儒家来讥笑法家:秦始皇那么“英明”,秦朝的法律那么严苛,但是传到他儿子就完蛋了。由此可见,治国光靠法律是不够的。事实上,一个没有道德的社会根本不可能支撑起法治秩序。

  在强调“依法治国”的今天,法家这套逻辑很吃香,但是当今中国为什么有那么多法,却还是没有法治?症结正在于我们的道德秩序已经瓦解。今天中国社会上发生的许多事情表明,国人的道德状况已经沦落到令人忧心的地步。一方面,人民对自己的职业没有基本操守,为了蝇头小利可以为所欲为,即便严重损害他人的健康与安全也在所不惜,诸如毒奶粉、毒蔬菜、毒大米、死猪肉、地沟油充斥市场,生态环境污染越来越严重。另一方面,对于陌生人的生命与安危时而表现得麻木不仁,譬如广东佛山的两岁女孩小悦悦被汽车碾压,周边十几位路人竟来来往往、视而不见、见死不救。由此可见,许多国民已经沦落为只顾自我、惟利是图、胆小怕事、缺乏担当的经济动物。这样的一群动物在一起不仅会彼此伤害,而且因为缺乏相互信任和道德勇气而根本不会在公共事务上集体合作,因为合作需要付出 ——虽然未必需要巨大的付出,譬如在选举日出来投票、拒绝贿选、拒绝以违法形式不当得利。换言之,一个没有道德信仰的社会也不可能支撑起民主与法治大厦。要构建民主与法治的制度文明,首先要重建国民的道德信仰。

  儒学衰亡及其之后的历史教训表明,要重建真正的信仰,政府是靠不住的。一个人的道德观念或信仰通常是从孩提时代开始,在家庭、学校和社会等教育经历的交互影响下自由形成的。政府不可能强迫我们信或不信什么,当代中国也不存在强制信仰的社会和政治条件。如果由政府强行灌输某种道德价值,那么不仅灌输的价值和社会现实之间通常存在很大反差,而且灌输者本人也绝非圣贤;昨天还在市委大会上高调“唱红打黑”,明天可能就是被“双规”或“打黑”的对象。这种言论和行为之间的巨大反差将刺穿任何“高贵的谎言”。即便政府一时有能力垄断信仰,譬如在“伟大领袖”呼风唤雨的五六十年代,这种权力也是极不正常、极其危险的,因为只有在高度极权的体制下,政府才可能享有这种极易滥用的权力。中国的“大跃进”、“文革”正是在这种体制下发生的。在整个社会付出惨痛代价之后,人民已经不再盲信;正统信仰衰落了,却并不允许其它信仰自由传播并取而代之,从而造就了今日中国的道德和信仰危机。当然,改革三十年来,中国在宗教信仰领域放松管制,信徒空前增多。据官方统计,目前各类教众已达3.6亿之多,但不可否认的是,一些不必要的管制仍然存在,从而限制了国民的道德发展。在一个高达十亿不信任何宗教的人群中,难免会发生各种道德失序和社会问题。

  道德信仰的重建对于中华文明的持续发展来说至关重要,而重建道德的基本条件是落实现行宪法第36条规定的宗教与信仰自由。在这方面,基督教是比较超越的,耶稣从一开始就主张信仰和权力的分离。宗教或道德信仰必须在没有政府干预的情况下自然、自由地产生、传播,政府灌输或压制都同样是徒劳的,最后必然失败。归根结底,道德不是管出来的;政府越管,人民越不信。专制与垄断是信仰的天敌。中世纪欧洲由天主教会垄断信仰,反而形成万马齐喑的局面,上帝才真正面临“死亡”的威胁,因为一旦宗教和教会绑定在一起,人们会把教士的腐化算到上帝的账上。新教革命打破了中世纪教会对基督教义的垄断,对《圣经》的理解出现了多个版本,甚至可以说基督教本身出现多个“上帝”,以至尼采曾经断言“上帝死了!”然而,上帝并没有死。几个世纪过去,基督教依然兴旺发达,而且似乎教义越多元,宗教反而越发达。

  只要放开宗教与信仰自由,让各种思想或学说自由传播,必然会形成百花齐放、百家争鸣的格局,进而大幅度提高人民的道德觉悟。事实上,信什么不重要,重要的是信,对于一个民族来说最可怕的就是什么都不信。法国著名思想家托克维尔认为,几乎所有宗教对文明社会都是有利的,因为都能够帮助人们抑制过度的物质欲望;专制社会也许不需要宗教,但是自由社会一定离不开宗教,否则人民就会无限度地追求权力或物质享受。中国儒家传统的一个基本主张也是以仁义治国,反对“放利而行”,反对法家以“利”、“害”来统治国家;一旦每个人脑子里只有“利”,那么这个国家无论如何都是统治不好的。只是儒学的复兴不能再像以前那样依靠国家力量推行唯我独尊,而是要像基督教、佛教、伊斯兰教一样深入民间,靠学说自身的魅力和传道者的人格力量打动人心、争取信众。宪政的作用则在于保证各种学说、思想或信仰在没有政治障碍的环境下自由传播、平等竞争。

  三、宪政基石之二:思想与言论自由

  宪政大厦的第二块基石是现行宪法第35条规定的广义言论自由,其中包括新闻、出版、集会、结社自由。其实言论自由也是宗教自由的前提条件,因为宗教自由的关键不在于信仰自由,而在于传播与活动自由。作为内在的思维活动,信仰自由本身是很难干预的,但是它的外在传播活动却可能受到限制。宗教、信仰或思想需要通过语言和媒体来传播,因而限制言论也就限制了宗教与信仰的传播渠道。当然,除去宗教与信仰传播之外,言论自由本身对社会的健康与理性发展发挥巨大作用。在所有宪法权利当中,言论自由当之无愧是第一位的,因为它关系到国家宪政的本质。如果说没有宗教自由,社会就失去了道德,那么没有言论自由,社会就不会有诚信。如果政府自己不说真话,也不让人说真话,说真话要付出沉重代价,说假话、大话、空话者却左右逢源、如鱼得水,那么这样的社会必然充斥着假冒伪劣。如果体制在公开鼓励说谎、造假,试问这样的社会怎么可能培养诚信?

  在一个没有言论自由的国家,不可能有真相,更不可能有真理。英国哲学家密尔在《论自由》这本经典中,为言论自由作了非常精辟的辩护。他提出了言论自由的三点理由:一是任何人都没有资格垄断真理,主张自己一贯正确;别人也同样可能正确,因而要允许别人说话;二是任何人都不能标榜自己垄断全部真理,别人的主张一概错误;即便别人的主张有错,但一般也有正确合理的成分,不能一概禁止。三是即便完全错误的主张也有存在价值,因为所谓真理要靠谬误的挑战才能维持自己的生命力;一旦奉为正统、高高在上,马上就成为僵死的教条。对于这种现象,中国自己就有切身体会。

  如果一个国家连真实情况都不知道,统治犹如盲人骑瞎马,显然是十分危险的。改革三十年来,中国的舆论监督得到空前发展,尤其是网络媒体极大丰富了人民的信息渠道。然而,新闻与出版限制仍然相当严格。其实这种限制不仅剥夺了人民的知情权,也限制了政府自己的信息渠道。一个普遍现象是地方媒体不能自由报道本地发生的事情,而要靠外地媒体报道本地的事情。虽然这类“异地监督”也能发挥一定的作用,但是地方“父母官”要靠外人来告诉自己地盘上发生的事情,显然不可能把一方水土治理好。事实上,新闻出版就是社会苦难的“探测器”和社会灾难的“预警器”,对于这个国家的健康发展至关重要。哪里出事,哪里就有新闻。这大概是人类进化而来的一种本能,我们天生就更关注负面新闻而非正面报道。如果局部有什么问题,那就尽快报道出来,让大家及时发现并解决问题;否则,没有新闻报道,众人眼前一片漆黑,什么都不知道,以为很“和谐”,其实到处都是祸端,最后只有酿成群体性事件才知道问题严重,那就贻误了解决问题的时机。

  新闻与出版自由不仅有助于探测社会灾难、揭露社会阴暗面,而且对于形成正常的历史观、世界观和国民心态也非常重要。当今中国为什么会有那么多 “五毛”、“愤青”?“大跃进”、“文革”对这个国家造成了那么大的灾难,为什么还有那么多人对它们满怀憧憬?根本原因在于没有新闻和出版自由,揭露“大跃进”、“文革”等当代灾难的书籍不能随便出版、文章不能随便发表;政府对它们讳莫如深,多数百姓则变成“不明真相的群众”。现在的中小学课本对这些事件几乎只字不提,绝大多数80后、90后在成长过程中都不知道中国以前还发生过如此疯狂的事情,更不用说这些事情之所以发生的制度原因。研究这些事件的著作则被禁止出版,譬如 杨继绳先生的大饥荒研究《墓碑》上下卷竟成了禁书,只能在港台出版。更有甚者,“大跃进”和“文革”的始作俑者仍然像神一样被供奉在那里,结果必然是颠倒是非、混淆黑白。在许多青年人的印象里,“文革”就是伟大领袖带领群众反贪官、反腐败、反特权的革命运动,有什么不好?重庆搞“唱红打黑”,大批左派趋之若鹜,似乎看到了借尸还魂、“文革”复辟的希望。温家宝总理对此指出,中国要警惕“文革”回潮的危险。但这种危险究竟是如何造成的?我们不能不在新闻与出版制度上有所反思。

  和平集会是公民表达诉求、吸引关注的一种手段,但是这项宪法自由也没有得到落实。中国的地方官员早已形成一种习惯,认定游行示威就是“闹事”,就要动用警力“维稳”。其实绝大多数集会都是和平理性的,公民只不过是向政府反映影响自己生存的问题而已。譬如一些随迁子女家长常年在北京工作,他们的子女在北京读了中学后却不能在北京参加高考,必须回原籍参加高考,但是当地的考试和教育模式都和北京很不一样,所以他们屡次去教育部反映诉求。虽然他们的行为自始至终是温和的,但是最近北京警方却反应激烈,动手打了好几个家长,并拘留了其中两位女性家长。本来是完全和平的集会,最后却酿成暴力事件,究竟是谁在制造这个社会的“不稳定因素”?

  其实中国民众是很老实、很温顺的,没事根本不会来找政府的麻烦,因为他们知道,给政府找麻烦就是在给自己找麻烦。换言之,当群众集会的时候,一般确实有事。在这种情况下,地方政府不应该禁止集会,而是要允许当地群众充分表达诉求并积极查找问题的根源;否则,就算当时把事件平息下去,也为以后更大的动乱埋下了种子。更不用说现在网络媒体很发达,许多事情要压也压不住,譬如今年七月发生的四川什邡事件,因而不如像江苏启东市委那样积极面对并营造官民双赢局面。既然民众反映的绝大多数问题都是真实的,地方政府应该感激民众集会才对,否则他们就无从了解人民的真实想法和困难。譬如2007年夏天,厦门市民对当地将要上马的PX工程多方投诉无门,不得不通过手机短信到市政府“集体散步”,最后成功迫使市政府放弃了计划。试想,假如市政府当时不能正视市民的诉求,还是以惯常思维方式把市民集会当作“闹事”,甚至到处抓“幕后黑手”,工程则照常上马,那么不仅将制造严重的官民对立,而且岂不是给美丽的厦门安放了一颗“定时炸弹”?

  然而,集会自由对于中国社会真正的长治久安那么重要,中国公民却从来没有尝过它的甜头。1949年至今,从来没有一起合法批准的公民集会。07 年厦门市民之所以要“集体散步”,就是因为宪法第35条规定的集会和游行示威权利实际上没有落实过。当然,权利不是绝对的,集会之前确实要经过政府批准,但是在所有法治国家,批准只是一个程序,政府的作用限于保证时间、地点、方式合适,譬如不能在半夜三更喊口号,不能影响大家休息,不能在交通高峰的时候堵塞交通要道,不能出现骚乱和暴力冲突,但是政府不能把批准程序变相变成剥夺公民集会自由的工具,否则就滥用了自己的权力。在我们这里,地方动辄以“扰乱社会治安”的名义拒绝批准集会;这样公民就只能“非法”集会,地方政府再动用警力“平乱”,实际上是给人民和自己添乱。

  最后,宪法第35条规定的结社自由也极其重要。没有结社自由,我们每个人都是弱势群体。从最高领导到拾荒老人,都不例外。这是因为个人是很微弱的,力量很渺小。不论你的关系、后台有多硬,其实到最后还是弱势。结社让我们变得强大起来,因为社团能帮助我们表达和主张共同的诉求。譬如老年人显然是弱势的,但是美国退休者协会却是国内仅次于天主教会的第二大团体,力量很强大,也很好保护了美国老年人的权益。当然,有些结社可能是危险的,譬如犯罪团伙自然不享受宪法保护,但是不能由此而否认绝大多数结社是正当的;而且对于少数犯罪组织,即便不让结社,也照样在地下偷偷结社。因此,限制宪法的结社自由只能是“防君子,不防小人”。

  没有结社自由,你会发现中国人人都是“弱势群体”,都需要受到保护,但是政府怎么可能保护那么多人呢?事实上,连官员自己都“泥菩萨过河,自身难保”。处于最底层的农民更不用说了,以前“打土豪、分田地”的时候还能成立农会,革命成功了反而取消了。中国农村为什么发生征地、强拆等那么多侵犯农民利益的事情?很大一个原因是农民不能通过结社来保护自己。工人可以有工会,但是如果不能自由选举产生,这样的工会只会帮老板说话,至多在节假日送瓶油、发张电影票之类,真正需要他们保护的时候是不会出面的。几年前,深圳富士康曾发生青年工人12连跳事件,表明那里的工会即便存在,也没有对工人的基本心理健康发挥过任何作用。极个别的工会主席可能会维护工人权益,但是这样的人很容易被老板“炒鱿鱼”,换上老板的“走狗”就万事大吉。以前每到过年,许多农民工讨不到工资,有的诉诸跳楼等非理性行为,以至温总理不得不亲自出面为农民工讨工资。但是中国有三亿多民工,只要其中百分之一出了问题,就有好几百万人拿不到工资,一个总理能讨得过来吗?现在这个问题因为政府重视,似乎缓解了一些,但是农民工因为讨工资而被殴打甚至被打死的事件仍时有发生。如果农民工能自由结社为自己讨工资,还用得着日理万机的总理亲自出面吗?为什么从来没听说过美国总统要为他们的民工讨工资呢?

  没有结社自由,不仅农民、农民工等社会底层是弱势群体,而且像飞行员这样的高级白领也同样弱势。东航飞行员曾把乘客载到天上,到了目的地不降落,而是又飞回出发地,据说是目的地天气不好,但是同样天气,国航、南航等其它航空公司的飞机却安全降落了。原来是因为东航飞行员对雇佣合同中的某些“霸王条款”不满意,他们必须在同一家航空公司终生服务,跳槽的话要支付极高的违约金,所以不得不采取此下策来吸引全国人民的“眼球”。飞行员的工资很高,但是他们照样也是有苦无处诉,最后不得不诉诸有点可怕的“罢飞”。假如他们有飞行员协会,可以联合起来和老板、公司谈判,要求删除或修改合同中某些不合理的限制,还会发生这样的闹剧吗?只有保障结社自由,中国公民才能形成有效的自我保护,进而遏制强势权力的滥用,让中国社会从权力失衡走向权利平衡。

  四、宪政基石之三:民主选举

  宪政大厦的第三块基石是选举。只是有言论自由或新闻出版自由,大家可以围观甚至谴责某些非正常现象还是远远不够的。现在网络舆论看上去很强大,但其实往往很无力,因为舆论能揭露真相,却不能解决问题。我们经常发现,一件事情大家关注了一阵子之后,注意力很快转移到其它事件上去,而未得到解决的问题却一再重复发生。之所以如此,是因为如果没有选举民主,政府不对人民负责,那么哪怕洪水滔天,该升官的还是照样升官,该发财的还是照样发财。选举是把政府和人民连接在一起的纽带。没有这根纽带,那么官员和人民就成了敌人。没有选举,政府凭什么要为人民服务?不论是多数人还是少数人都是理性自私的,少数人为什么会平白无故为多数人做好事呢?难道他们都是“活雷锋”吗?事实证明,雷锋只是一个被人为打造出来的神话,真实的雷锋也是自私、虚荣的。这本身没什么错,只是我们不能按照人为制造的假象或幻想来统治国家。

  民主的基本逻辑是多数人的利益最终要靠多数人自己来维护,但是在现代社会,多数人不可能亲自参与绝大多数日常决策。个别左派学者匪夷所思地主张回到古希腊城邦的直接民主和抓阄制度,美其名曰回归“真正的民主”,实际上是拒斥选举民主的世界潮流。在一个庞大复杂的现代文明社会,显然需要社会分工,于是代议政治也成了一项职业。所谓“代议”,就不是由公民直接议政或立法,而是由专职议员代替公民商议国事并制定各类立法,同时监督官员执法。公民的主要任务是选举代表自己利益和立场的议员或政府首脑,通过选举保证议会所制定的法律和政策符合公共利益,同时也通过议会监督保证符合公共利益的法律政策能够得到实施。现行宪法规定的人大制度即体现了这种民主政治设想。

  一旦选举制度落实不到位,那么政府治理的所有问题都出来了,因为法治在源头上出了问题。一方面,如果人大代表并非真正由选民选举产生,那么他们制定的法律和政策显然未必对这个国家有利。换言之,他们制定的法可能是“恶法”而非良法。譬如《土地管理法》严格限制农村土地的使用权,严重剥夺了农民分享城市化收益的权利。在现实中,更常见的问题是人大疏于立法,许多该立的法不立,任由行政部门制定维护部门利益、损害公共利益的恶法。譬如2001年制定的城市拆迁条例授权各级政府极其宽泛的拆迁权力,造成了此起彼伏的“血拆”事件,十年之后才被废止。另一方面,改革三十年来,虽然各级人大也立了不少法,其中不少法律规定看上去不错,但是由于人大未能有效发挥监督职能,良法往往落实不了,从而形成了良法束之高阁、恶法雷厉风行的奇特现象。

  在中国这么大的国家,没有自下而上的民主自治,我们发现许多问题是无解的。由于公权不受制衡,各地、各级政府滥用权力的现象必然十分普遍,而面对无所不在的公权腐败,一个中央根本管不过来。加上言论和新闻自由得不到保障,地方发生的许多事情压根到不了中央,或即使传达到中央也会发生严重滞后。 1959年,河南信阳在“大跃进”过程中饿死了上百万人。在此期间,毛泽东曾两次视察郑州,离信阳不过三百公里之遥,却对如此严重的人道主义灾难一无所知,还在当地省委书记、地委书记陪同下兴致勃勃地参观长得极为喜人的麦田。照理说,伟大领袖几乎和上帝一样全知全能,但即便是他,地方领导照样敢骗。中央派了好几个工作组下去调查,都得不到实情,几个月之后才把真实情况汇报给最高领袖,而那时全国各地已经饿死了几千万人。

  今天当然不会再发生大饥荒,但是自上而下的治理模式及其产生的问题却和“大跃进”时期如出一辙。这种模式的最大问题在于评判主体的错位:地方选民直接承担地方政策的后果,对地方治理绩效最有发言权,但是他们却没有权利评判;评判者是上级领导,但是他们不住在当地,并不知道地方官员的实际政绩如何。尤其是地方媒体受到钳制之后,只有等到事情闹大,上级才知道地方出事,但是到那个时候,地方矛盾已经很难治理。等到中央知道后再来治理,必然为时已晚。至于平时地方弄虚作假,搞些华而不实的“政绩工程”,则上级根本无法也无意了解实情,宁可“睁一只眼闭一只眼”。譬如西部不止一个地方花钱造“遮羞墙”,外表冠冕堂皇,墙内则一片破败。地方之所以这么做,无非是因为知道领导视察只是走马观花,坐在车里匆匆驰过,根本不会走下来细看村里的实际景象。

  在自上而下的管理体制下,各级人大选举走过场,选民不发挥实质作用,不仅不能通过选举人大等方式有效监督地方官员,而且地方司法系统也都听命于当地“一把手”,以至滥用公权发生后,人民有苦无处诉,有冤无处申,只能靠常年“上访”。但是如上所述,上级政府无从客观判断下级的政绩,因而也无法从根本上解决多如牛毛的上访问题,一般都是把“皮球”又踢回原级政府,不仅没有解决问题,上访人还可能遭受当地官员的打击报复。如果地方问题无法在当地得到解决,来自各地的问题在上级政府那里不断积压,那么堆积成山的问题将超出任何体制的容量。郑州曾经打开窗口,鼓励市民举报贪官,结果现场就和求职场一样人山人海、人满为患,那个场景几乎可以用“可怕”来形容。就和洪峰造成溃坝一样,问题的数量就足以让解决问题的所有渠道失效。不仅中国,世界上也没有任何国家有能力处理那么多上访、举报、群体性事件所反映的社会问题。

  民主的作用正在于从源头上化解问题。首先,选举产生的议员和官员通常愿意为老百姓办事。毕竟,“群众的眼睛是雪亮的”,一般不会误选贪官做自己的“父母官”。其次,由于监督制度比较健全,不管选上的人是好是坏,滥用权力都不容易,一般没有机会也不敢贪污腐败或侵犯选民利益,否则下次选举就得下台。这样,地方的问题自然就少了。当然,民主国家往往也有比较通畅的司法渠道,能有效及时地治理少数违法腐败。最后,地方实在治理不了,剩下极少数的争议才会进入上一级司法程序。如此,则自然国家长治久安、百姓安居乐业。

  五、宪政基础之四:司法独立与宪法审查

  宪政的第四块基石是司法独立以及在此基础上建立的宪法审查制度。在所有政府部门中,司法最为独特,因为它要完成凡人做不到的事情。人是一种理性自利的动物,设立政府的初衷归根结底也是为了所有人的利益。选举就是一种利益代表机制,选民将代表自己利益的议员选上去,议员们制定符合多数选民利益的法律来统治社会。这就是“依法治国”的要义。甚至行政在执法过程中也是有利益驱动的,有的行政首脑本身就由选举产生并享有一定的立法权;无论是立法不得人心还是不执行选民期待落实的法,都会在下次选举中付出政治代价。换言之,国家大政方针的制定是一个确定公共价值取向的政治过程,参与制定基本国策的议员及行政领导通过选举向广大选民负责。究竟是凸显市场自由还是维护社会公正?究竟是延续经济增长还是将重点转移到环境保护?究竟是继续控制人口还是尊重生命和孕妇的意志自决?在有限的国家财力中,如何分配义务教育、社会福利、医疗保障、国防军事的财政投入?这些都是涉及国家发展方向的价值取向问题,必须由对人民负责的民选代表或官员决定,有时甚至直接提交公民复决。

  一旦确定了这些大政方针,那么它们就应该按照立法者的意思获得如实执行。这也是“依法治国”的题中之义。法律和政策体现了政治过程中确定的价值选择,法律的执行则是一个价值中立的法律过程;这个过程不能再掺杂执法者自己的意志,否则就篡改了立法者代表人民作出的价值选择。因此,要妥善治理国家,首先必须在政治与法律两种不同性质的过程之间划一道鸿沟,把属于政治的还给政治,把属于法律的还给法律。在解释和执行法律的时候,法官不对任何人负责,而直接对法律本身负责。立法者制定的立法必须让人民(至少多数人)满意,法官对法律的解释和适用则不能以人民的满意度为出发点,即便人民不满意的立法也要如实适用,否则法治国家就不存在。至于立法层次上的问题,只能由对人民负责的立法者自己来解决。

  然而,法官也是凡人,如何保证法官依法审判并公正无偏地适用法律?既然法官也有私心、恐惧和七情六欲,如果他和自己面前的案件之间存在任何利益瓜葛,那么他就不可能依法判案。在这种情况下,谁控制了影响法官的利益,谁就可以控制和干预司法过程。要保证司法公正,必须切断法官和案件的任何利益联系,不论是直接还是间接的联系。如果法官在法院内部受制于院长的命令,那么法官个体就无法抵制院长的行政干预;如果法院在外部受制于党派或政府的指示,那么整个法院都无法抵制违法的权力干预。因此,司法必须保证独立,不能受制于任何人,除非经过正当司法程序发现法官确实贪赃枉法,否则不可能存在司法公正。当然,法官即便独立,也未必不会徇私舞弊或凭自己的主观立场任意释法,但司法独立是司法公正的必要(虽然不是充分)条件。只有司法独立,才有可能维护司法公正,进而塑造法官的独立人格;如果连司法都不独立,那么法官只是地方官员违法腐败的帮凶。这样的社会不可能走向法治。

  事实上,独立性要求不仅适用于法官,同样也适用于不享有决策权的一般公务员。和法官一样,公务员的首要职责也是如实适用法律。在法治国家,如果认为上级指示违法,公务员可以拒绝执行,至少应该当面挑战,因为违法的指示根本没有法律效力;如果上级因此而打击报复,公务员还可以在法院提出诉讼。我们看西方电影经常发现,下属之所以敢于当面顶撞上司,正是因为公务员在执法过程中也享有一定的独立性,不像我们国家实行“一把手”体制。一旦地方“一把手” 成了为所欲为的“土皇帝”,就无法防止他恣意妄为、破坏法治。要改变这种现状,必须实行党政分离。执政党的领导不是指在所有领域全盘干预,有的领域可以领导,有的领域则不能涉足,否则就很容易产生领导的个人专制。简言之,执政党应当领导政治过程,通过人大把自己的意志转化为宪法、法律和政策。政治过程完成之后,就不能再干预法律过程,包括一般的行政过程。尤其是到司法阶段,必须放手让法官公正适用法律,而法律的公正解释也最准确地体现了执政党自身的意志和利益。

  在所有法律规范当中,宪法无疑是最重要的,但和所有法律不同的是,中国宪法目前恰恰不允许诉讼。在2001年的齐玉苓批复中,最高法院首次适用了宪法第46条规定的受教育权,但是2008年却在没有任何说明的情况下废止了批复的效力。目前,法官判案只能依据法律和法规,而不能依据宪法。换言之,如果法律规范和宪法发生冲突,中国法院是无能为力的,必须把宪法搁置一边而适用违宪的法律规定。这个结论显然是十分荒谬的。当然,宪法第67条规定,全国人大常委会有权解释宪法,但问题是自1982年宪法颁布以来,人大常委会从来没有解释过任何宪法条文。如此,则如何体现宪法本身所强调的“本宪法……是国家的根本法,具有最高的法律效力”?关键在于,全国人大常委会是一个常设立法机构,虽然每两个月开一次会,但是立法事务非常繁忙,而宪法解释在性质上是司法工作,理应由司法性质的机构负责。在这个问题上,目前宪法规定的行宪机制不尽合理。无论是民法、刑法还是行政法,有哪个法律可以不通过诉讼而得到落实?既然如此,为什么认为宪法没有诉讼就能得到落实呢?如果说没有法律诉讼,就无法将法律变成法治,那么没有宪法诉讼,就无法将宪法变成宪政。

  我们曾经对全世界近200个国家的宪法审查作过一个系统的比较研究,发现世界上将近90%的国家都规定或实施了某种司法性质的宪法审查制度。甚至在我们看来很落后的非洲国家,都规定了司法审查制度,美洲、欧洲等发达国家更不用说了。当然,司法审查落实的效果如何有待考证,但是这些国家的宪法至少规定了这一制度。相比之下,亚洲国家实行司法审查的比例最低,但也有70%的国家规定了某种形式的司法审查。目前不实行司法审查的亚洲国家有15个,除了中国大陆之外,还有伊朗、北朝鲜、卡塔尔、新加坡、越南、老挝、缅甸以及土库曼斯坦等国。其中越南正在修宪,以后是否会规定司法审查尚不可知;缅甸放开党禁后也在修宪,新宪法很可能会规定司法审查。除了新加坡之外,剩下这些不实行司法审查的邻国都不怎么样,中国是没有必要和它们为伍的。我们都认同民主是必须接受的“普世价值”,宪法不规定民主选举显然是不对的,司法审查则好像可有可无。其实从以上统计来看,司法审查也同样是普世价值;世界上绝大多数国家都已经接受,包括大多数发展中国家,中国也不应该例外。

  当然,个别例外还是有的,其中最显眼的就是英国。那些反对司法审查的左派说来说去,也只有拿这一个国家说事。其实英国也不是绝对没有司法审查,尤其是欧盟成立之后,欧盟法院就有一套司法审查,欧洲人权法院也为英国提供了某种意义上的司法审查。但是英国本国确实不实行司法审查,法院无权宣布英国议会立法违宪。但是英国之所以如此,是出于一个很特别的原因,那就是它没有一部成文宪法;如果哪天英国制定了一部成文宪法,那么它的司法审查马上会顺理成章建立起来。因为按照法治的基本逻辑,宪法是最高的法;一旦宪法和其它任何法律发生冲突,法院显然有义务拒绝适用违宪的法律。这一点其实从英国以前的殖民地香港看得很清楚。和英国议会至上传统保持一致,香港在回归前也没有司法审查——当然,也不能说绝对没有,因为英国的枢密院可以宣布殖民地立法违反议会法律。不论如何,香港回归后,全国人大为它制定了《基本法》,相当于香港的一部“小宪法”。在短短一二十年间,香港的司法审查非常活跃,依据《基本法》作出了大量宪法性判例。因此,英国不实行司法审查的理由对中国是完全不适用的。和英国不同的是,中国有一部成文宪法,我们不能假装视而不见。

  六、从此岸到彼岸——中国宪政改革之路

  综上,治理国家有正道,这个正道就是宪政民主。本文概括了宪政民主最重要的四个方面,可以视为宪政大厦的四块基石:宗教与信仰自由、言论与新闻自由、民主选举、司法独立及司法性质的宪法审查制度。对于任何一个国家的健康治理,这四大制度基础都不是可有可无的;少了其中的任何一个,都不可能把国家治理好。没有宗教与信仰自由,大多数国民将生活在缺乏道德自觉的短视自利状态中,惟利是图、以邻为壑、彼此伤害的现象屡禁不绝,再严厉的刑罚也无济于事。没有言论与新闻自由,则不仅无法了解人民疾苦、揭露官员腐败,而且舆论导向的人为扭曲会误导中国社会,对整个民族灌输危险的国家主义历史观和世界观。没有民主选举,则人民的意志不能转化为国家的意志,政府成为利用公权侵吞全民利益的专制工具。没有司法独立和司法审查制度,那么宪法就成为一纸空文,对人民有利的良法得不到实施,而损害人民利益的恶法大行其道。既然国家利益就是人民的利益,而宪政民主就是维护人民利益的惟一机制,还有什么比宪政民主更高的国家利益呢?

  因此,现在不应该再挖空心思、别出心裁地寻找什么“特色”、“国情”、“模式”。中国改革三十年的经验教训充分证明,不实现宪政民主,这个国家就一日不得安宁。无论以什么借口,谁反对宪政民主,谁就在损害中国的最高国家利益。要说改革开放给中国带来的思想收获,那么最大的收获就是改革的“彼岸” 今天应该相当清楚了。当然,我们现在还在“此岸”,改革就是“摸着石头过河”的过程。中国宪政改革面临的根本问题如何从“此岸”到“彼岸”,支撑改革的 “石头”到底在哪里。我认为,一旦改革的目标、方向和意愿明确,改革的路径是不难寻找的,成功的改革之路也很可能不止一条。党内民主、基层选举、司法职业化和宪法审查机制都可以成为改革的突破口,而且不同的改革模式可以在各地进行“试点”;孰优孰劣,自有货真价实的改革绩效作为检验标准,实践证明成功的改革模式可以在全国推广。

  首先,基层选举和党内民主显然是可以尝试的。全国多个地方曾试验过乡镇长直选,成都等地试验过党员推选区党委书记。乡镇长直选效果相当不错,但是存在“良性违宪”的问题,因为现行宪法明确规定地方首长由同级人大选举产生,而不是选民直选产生。尽管如此,基层人大代表选举和党内选举是不存在任何宪法问题的。即便不能直选乡镇长,但是宪法并没有禁止直选党政领导的候选人。湖北杨集镇就试行过党政候选人的直选,结果虽然原来内定的干部仍然高票当选,但是候选人选举就足以给他们带来很大压力,并让他们当选以后兢兢业业为当地老百姓做实事,办事效率提高了很多。因此,中国的宪政民主完全可以从党内民主和基层选举开始。

  现在不时还有人说,中国人素质不够,搞不了民主,但是乌坎经验彻底否定了这套说辞。乌坎人不就是很普通的公民吗?但是他们顶着上级政府的压力,成功改选了自己的村委会和村民代表大会。中国基层是不乏能人的,新当选的乌坎村委会干部都很能干。湖北潜江的人大代表姚立法独立当选后,为当地选民做了许多事情,但是没有几年就在地方政府干预下被剥夺代表资格。事实上,如此热心公益的代表只需要一点自由活动空间,就能得到广大选民的支持。对于自己看得见、摸得着的切身利益,人民心里很清楚,也完全有能力把真正代表自己利益的候选人选上来。

  即便有些选民素质不高,投票不理性或自己那张选票很容易被贿选“买断”,也是长期被剥夺选举权利的结果。如果候选人一概政府内定,选举走过场、无意义,选民怎么会有热情参与?选民不经过选举实践的锻炼,他们的眼界和政治素质怎么可能提高?正如胡适在八十年之前指出,民主是一种实践能力,只有在选举实践中才能形成和发展起来。学游泳必须先下水,学吉他必须有吉他可弹。否则,乐理学得再深厚,拿起吉他还是手足无措;岸上划水姿势模仿得再优美娴熟,下水还是会淹死。民主也是一个不断学习与试错的过程。这次听他吹得天花乱坠,选错了人,下次“吃一堑、长一智”,把他选下来就行了。几次之后,人民在政治上成熟了,也就不容易犯错了。台湾地区选了陈水扁,结果在任期间贪腐盛行,过几年再选,民进党就输给了马英九。要提高选民素质,正确的措施不是剥夺选民的权利,而恰恰是赋予选举的机会。

  同时,也只有民主才能培育公民的社会责任意识;一个人没有公民资格,也就不会有公民道德。经常有人说中国人道德素质差。除了宗教与信仰传播受到限制之外,一个重要原因就是普通百姓只是被动接受统治的臣民。人民只有纳税和劳役的义务,而没有表决的权利。这个国家的统治和他没有一点关系,他怎么会关心这个国家?他连自己的行为对社会可能产生的后果都不清楚、不关心,怎么会产生自己对国家和他人负责的公民意识?培养公民意识不能只是靠道德说教,政治参与是最有效的实践渠道。通过参与,普通百姓意识到自己是这个国家的主人,因而要认认真真做人,道德和政治素质也就自然提高了。“素质论”只是阻碍中国政治改革进程的借口,也正是这种蔑视人民的理论剥夺了人民提高道德素质的政治机会。

  其次,司法职业化改革应该被重新提上议事日程。1999年之后,司法职业化曾经是司法改革的主旋律,但其实一直没有被给予真正的机会,以至至今仍徒具表面,没有太多实质进展。法官军服不穿了,换上了法袍,拿起了法槌,但是他们的思维方式和行为方式究竟变了多少?我们只要看看最高法院院长为评比选出的“十杰法官”颁奖的场景就知道,这样的法官是没有什么独立人格的,也很难期望他们有抵抗上级权力干预的勇气和能力。2008年后,司法行政化乃至政治化进一步加剧,最高法院至今还在宣传延安时期的“马锡五模式”,鼓励法官到田间、炕头办案,甚至主动出击、调解纠纷(所谓“司法能动”)。少数左翼学者也顺势附和,好像中国还生活在不需要现代法治的延安年代,人人都是只要“讨个说法”的“秋菊”。难道这就是2012年的中国吗?当今中国司法的真问题究竟是什么?

  当然,“实践是检验真理的标准。”不论哪种改革思路,都应该获得地方试验的空间,最后由改革的实际效果说了算。中国经济改革曾有一个小岗村,但是司法改革却一直没有一块自己的试验田。广东等中国沿海比较开放的地方完全可以搞一次真正的司法改革,重庆也可以继续“唱红打黑”,甚至司法进一步政治化。最后看一看、比一比,不同改革模式的效果到底怎么样?究竟哪种改革提高了司法公正?哪种改革加剧了司法腐败?当然,前提是新闻报道要自由,信息一定要公开。只有真正了解地方改革究竟发生了什么,人民才能做出理性的判断和选择。

  除了提升法官独立人格和司法公正之外,司法职业化改革还有一个更重要的职能,那就是塑造整个民族的理性。法院首先是一个讲理的地方。当然,其它地方也要讲理,议会辩论也是一种说理,但是法官的说理最为透彻。学富五车的法官们在判决书中洋洋洒洒、指点江山,深入分析社会和法律问题,为普通百姓提供了最好的说理样本。它向全社会展示,说理才是解决问题的正确方式;解决社会问题不是靠权力或凭关系,而是靠法律所体现的理性。如此,则公民才会信仰法律。中国现在的司法判决基本上就是“八股文”,分析说理占的比重很小。有的判决也不短,但是90%以上都是陈述事实,最后扣上法条,就得出结论了。这样的判决既不能让人们信服,更不能培养老百姓的说理习惯。如果连法官都不讲理,说理在中国社会压根就没用,老百姓也就不会讲理、只会上访,因为他们知道上访也比法院更有用。即便诉讼已经二审终审,只要没有满足自己的诉求就照样去闹。中国社会之所以不讲理、“认死理”的“愤青”比较多,除了体制不公正和舆论扭曲之外,和我们长期没有一个正常的说理环境很有关系。如果司法职业化改革能够从提高法官的说理能力做起,可以引导整个中国走向一个更加理性的社会。

  最后,如何让宪法说了算?由于行宪机制不合理,当下中国违宪现象大量存在却得不到纠正,以至少数学者认为中国根本就没有宪法,或者说中国宪法说是国家的“根本法”,其实根本不是法。要让宪法成为真正意义上的法律,必须建立司法性质的宪法审查机制。目前世界上主要有两大模式:在英美法系,普通法院负责司法审查;欧洲大陆则成立宪政法院,专门负责解释和适用宪法。中国没有必要一步到位,一下子就让法院来处理宪法问题,而是可以逐步过渡,先在全国人大或常委会之下建立一个宪法委员会,以后可以模仿法国成立一个独立的宪法审查机构。但是这个机构要发挥有效作用,就必须带有司法性质,否则注定只能是一个摆设。司法审查的范围也可以分阶段扩大,至少现在没有必要审查全国人大或全国人大常委会立法的合宪性,而可以限于审查层次比较低的法规、规章或规范性文件。其实,中国法律规范中问题最大的不是法律,而是各类低层次、不公开的“红头文件”。不论通过哪种方式,一种名副其实的司法审查制度将极大提高宪法的权威,有效遏制各类恶法侵犯人民的宪法权利。

  总之,中国的最高国家利益不是航母,不是“神八”或“神九”,甚至也不是南海,因为这个国家的根本不是领土,而是人和制度;人的道德和制度不行,众人离心离德,即便别人送来领土也保不住。看看美国,除了一开始和印第安人打过仗之外,什么时候和别人争过领土?世界上恐怕有不少地方都巴不得成为美国的第51个州,但它是不会随便接受的。现在的欧盟也是一样,前几年发生“东扩”,一下子吸收了十个东欧国家,但是这些国家都必须符合很严格的政治和经济条件。我们对待领土的态度恰好相反,好像是白捡的西瓜,岂有不要之理?然而,这种没有尊严的心态是不会被人看得起的,因而也注定不会得到什么。

  我们需要换一个视角来看问题。中国的崛起在根本上不是领土的扩张,而是人的崛起,是道德的复兴与制度的改良。中国要成为一个有尊严的国家,归根结底在于国民要做有尊严的人。要让国民有尊严,必须从宪法上保障他们的权利,其中最重要的是宗教与信仰自由、思想与言论的自由以及参政议政的权利。没有这些权利,宪法规定的其它权利都只是一纸空文。当然,这些权利必须得到制度保障,其中最重要的是名副其实的选举、公正独立的司法以及比较有效的宪法审查制度。这些制度才是关乎每个人命运的最高国家利益,也是全社会应该坚守的底线共识。只有形成并坚守宪政共识,中国的制度改革才能顺利完成。


【作者简介】
张千帆,北京大学法学院教授,博士生导师。

 

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