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改革顶层设计展望:政治局主导限制既得利益

 

改革再出发,“顶层设计”骤成热词。

中共十八大落幕,新一届中央领导集体登台亮相,中国的改革号角再度吹响。中央政治局举行的第二次集体学习,主题即锁定“坚定不移推进改革开放”。

新任中共中央总书记习近平在集体学习中说,“改革开放是一个系统工程,必须坚持全面改革,在各项改革协同配合中推进。”

从“摸着石头过河”到“系统工程”,历经三十余年探索,中国改革巨轮的掌舵者们愈发意识到,面对前面的深水区,航道的选择需要更深刻的思考,更精心的谋划和更勇敢的突破。

2012年岁末,习近平把履新后的第一次地方视察选在了广东,在这个改革开放的最前沿,在这个20年前邓小平以那次经典的南巡改写历史的地方,习近平发出这样的声音:“我们要尊重人民首创精神,在深入调查研究的基础上提出全面深化改革的顶层设计和总体规划。”

“中国改革已进入新的阶段,改革的‘顶层设计’呼之欲出。”官方媒体的解读直指核心。

随后召开的中央经济工作会议更明确提出,2013年将深入研究全面深化体制改革的“顶层设计和总体规划”,给出改革的“总体方案、路线图、时间表”。

改革的“顶层设计”,已成众所瞩目的时局要害。

中国新领导层为什么当下的历史时点上注目改革的顶层设计?目前改革面临的难局需要顶层设计者发挥怎样的作用?顶层设计本身应当如何设计,如何推进?围绕这些议题,中央党校党建教研部主任王长江、中央党校国际战略研究所副所长周天勇、中央党校知名学者王贵秀与记者展开了讨论。

“上面应该动了。”这是三位学者一致道出的对顶层设计的期待。

是时候制订改革总体方案

记者:有没有关注到近期中共新领导层关于改革顶层设计的连续讲话?这是否意味着未来中国改革的组织方式将发生重大变化?

王长江:顶层设计对于中国改革的推进非常重要。之所以中央要提顶层设计,我个人判断主要是针对现存的已固化的利益格局。改革进入攻坚阶段,必须要调整利益格局,遏制既得利益膨胀,这是进行改革顶层设计的最根本目标。

周天勇:中国改革发展到现在,已到了必须要有一个总体改革方案的时候,这个总体方案应该包括改革的方向、路径、阶段以及配套等。今后的改革,将是一个综合的多方面推进的进程。

记者:所谓的改革顶层设计,其中的“顶层”是指什么?

王贵秀:我理解的顶层是指最高决策层,在中国现行体制下,只有政治局常委这个级别才算是顶层,也只有这个层级的改革方案设计才算得上“顶层设计”。国家发改委制定不了这个方案,它最多只能算是改革的中间环节,其他部委和省市则属于改革的执行环节。应该有一个超越各个部委之上的专设机构,但它同时又不是决策机构,研究和决策是要分开的。从一些发达国家的经验来看,智囊团就是提出方案,只对方案的合理性负责,至于政治上的问题并不是他们考虑的范畴。决策和提出方案应该是两拨人来做,不能混淆。从这个角度来看,中国现在还没有改革的顶层设计机构。

改革初期是有过改革设计机构的,比如80年代初设立的国家经济体制改革委员会,就是负责经济体制改革方案的制定。这个机构没有指挥权、决策权,主要工作就是调研,进而给决策层提供改革方案,但它比智囊机构职能要大,而且是在国务院各部委之上的。当时是体改委提改革方案,政治局常委拍板决策。后来,体改委被弱化为“体改办”,再后来被并入发改委,改革职能逐渐弱化。尤其是这几年,发改委权力越来越大,这对于中国改革的推进,负面作用要比正面大。

这两年所谓的改革方案,都是由中层的部委提出来的,并不是顶层的方案,所以现在改革的主体也是部委,就是自己改自己。如果没有类似体改办这样的机构,中央提出的顶层设计可能最后仅停留在文字上。

王长江:我个人观点,改革应是上下互动的一个过程。首先中央要给改革提供明确的理念思路,同时基层也要敢于放开手脚去探索。所谓的顶层设计,不仅是中央层面把改革的方案拿出来,而且还要强调一个系统论的概念,把改革视作是一个系统工程,着眼于把改革的整体性跟可操作性有机结合起来,进行统筹规划。现在中国的改革已经到一个关键性节点,必须要敢于触动权力配置背后的利益格局,对既得利益给出明确限制,否则改革很难推开。尤其要警惕一种现象,即一些部门打着改革的旗号,实际是在扩充本部门的权力,使得改革倾向于“部门化”、“碎片化”。

要不要恢复体改办?

记者:近期也不断有人建言决策层,从统筹改革整体进程、制定中立改革方案考虑,应尽快恢复体改办。你怎么看这种主张?

王贵秀:这几年在体制改革上的确存在倒退的情况,缺乏整体设计,大多是部门层面的改革。比如中组部、人事部牵头搞的干部人事制度改革,陆续出台了很多文件,可要查一下这些文件,大多写的都很明确,适用范围定在省部级以下,改革对象不包括国家的顶层机构。我认为必须要有一个独立的改革方案设计机构,不光自己做,还要联络发动民间的思想库力量,现在就缺这一块,恢复类似体改办的机构是个思路。

王长江:顶层改革必须涉及到一个理念的转变,理念如果不变,就会回到过去的老路,重蹈当年发改委的覆辙。这里所说的理念转变,首先是制定者必须超越目前所有的部门之上,不能让这些部门主导改革的进程,不能让部门自己来调整手中的权力,必须要超越它们。我一直有个观点,如果让部门自己去设计改革方案,就是要求以常规工作为基本职能的部门把打破常规作为自己的任务,那就等于让狐狸看着鸡,你让它不吃鸡怎么可能呢?它不过是研究怎么吃得更香而已。第二,改革方案的设计要跟民间思想库有所交集,因为这些社会上的思想库比较中立,没有利益纠葛,相对超脱一些。

周天勇:改革的顶层设计不能由现有的某个部门来设计,那样很容易成为这个部门收权的方案,成了这个部门表达自己部门利益的方案。现在改革方案设计的确存在一个两难困境,比如说财税体制改革,有人认为应该由财税部门去主导,因为作为业务部门,他们对这个领域的问题最清楚。但实际上,如果让部门自己去做改革方案,你会发现每一个部门自己所做的都是一个不想改的方案,都是一个收权的方案。所以,顶层方案设计一定要超脱部门利益,免得沦为部门收权的工具。

勿沦为部委“收权”工具

记者:但也有一种声音认为,恢复体改办,弄一帮人坐在那里设计一整套大而全的顶层改革方案,会不会是闭门造车?会不会抹杀既往改革的活力?

王贵秀:谁也没有要你提供一个完美无缺的方案,也不可能有这样的方案。中国改革开放三十多年,正面反面前进倒退的经验教训都很多。改革的目标已经非常明确,经济体制改革就是要实现市场化,政治体制改革就是要实现民主法治。至于怎么样达到改革的目标,只有在推进中通过实践经验的积累才能够具体化,而非一下子设计出未来十年的具体改革方案,那是纯粹的空想。

摸着石头过河这个口号,不能简单否定,更不能简单沿用。刚启动改革时,可以尝试摸着石头过河,但这种改革策略只是局部的经验性的方法,只能解决浅层次的具体环节上的问题,靠摸石头是摸不着大方向的。改革深入到一定阶段后,浅层局部的很多问题都已经触及过了,开始进入到深层次本质性的问题,改革的难度也越来越大,在深水区里摸石头,就不容易摸着了,这个时候还过分强调摸石头,就是在阻碍改革推进。

周天勇:我要强调一点,必须谨防顶层设计的闭门造车。因为改革方案只有符合中国现实国情,特别是要考虑到当前各个利益方的博弈以及妥协,考虑到整个改革进程的风险,这个方案才能够真正得以实施。你不能闭门设计出一套根本不能用的东西。

记者:今年3月全国两会上,新一届中央政府即将诞生,而新一轮大部制改革亦在筹划之中。这项改革会不会在某种程度上制约部门扩权,打破既得利益,以利于顶层设计的制定?

周天勇:新一轮大部制的机构改革,一定要吸取过去的教训。发改委成立之初是让它抓宏观,现在演变成具体审批项目的。当初叫发展和改革委,现在看这个委光是抓发展很少谈改革,特别是最近这十年,发改委对改革的耽误是很大的。

如果要成立一个机构来进行负责改革的顶层设计,我个人建议不要再搞什么部委了,可以成立一个由国务院总理直接牵头的跨部门联席制的体制改革管理办公室。我这里所说的联席制度,既是国务院的,又是党中央的,横跨党政两个口子。党中央和国务院联合的体制改革办公室来推改革,才是强力部门。

这个办公室主要做三件事:设计方案,推进实施、监督反馈。它的职能应该是一个闭环的,不能只设计方案,而不去监管方案实施的效果如何。要去跟踪这个方案在实施时有没有什么问题,需不需要微调。另外还要履行监督职能,如果没有监督,改革方案很容易变成一纸空文。

为地方改革提供空间

记者:还有种声音认为,现在推进改革所面临的局面,已非上个世纪八十年代改革初启时那么简单。现有既得利益阶层已有坐大之势,即便有一个超脱的机构来做改革顶层设计,也可能会因既得利益阶层阻挠而难以推进,对此您怎么看?

王贵秀:没错,这就是为什么我们现在改革这么难的症结所在。改革难,不在于老百姓反对改革,而难在触动了既得利益集团利益。现在同上世纪八十年代不同了,当时还没形成那么庞大的既得利益群体,我把这个阶层称之为“权贵既得利益阶层”。这个群体现在已经变得非常自觉,知道改革的目标就是针对自己,改革就是要革掉他们的既得利益。举个很简单的例子,财产申报为什么一直推迟?阻力在哪里?大家都很清楚。

周天勇:既得利益群体对改革的阻力确实越来越强。比如部门利益在坐大,部门太多、条规太多,部门利用自己的部门立法来收权,搞权力集中,地方没法干事。有些改革光靠地方是做不了的,比如银行改革地方就没法做,监管部门对于银行准入不放开,地方怎么弄?

王长江:我认为改革的勇气正体现在顶层方案的设计上,说穿了就是你上面应该动了。以前的改革路径已经走到了天花板,你现在敢不敢放开,给大家提供一个改革的平台,让大家去试去闯,在地方改革的基础上形成一些共性的东西?要越过既得利益阶层,科学规划体制本来应有的运行规范。我一直强调,所谓的改革方案不是中央的事,也不是一个部门的事,更不是一个所谓详尽的改革方案,关键是要给下面的探索提供空间。因为改革的动力主要来自基层、来自一线,它们需要直面各种矛盾挑战。基层即使是为了自己的生存,也要想方设法改变现状。对于基层而言,改革的动力是天生的。

现在地方改革主导者按照自己的想法去探索时,很容易碰到天花板。部门有各种规定,权力又大,可以随意把责任和风险推卸给基层改革者,这就导致地方改革推力不足。中央必须要给地方改革提供空间。其实好多地方近年来陆续有一些改革的探索,但都被上级主管部门否定了。

记者:你个人对中央决策层年内推进改革顶层设计,作何预期?

周天勇:我个人觉得难度比较大,很复杂,关键要看下一步有什么实际的举措出来。

王长江:我之所以提出上面的方案,还是基于中国特殊的权力运作模式,既然想有序改革,还是要这么改。中国改革有自有的逻辑,目前我所提出的是中国有序改革里衍化出的一种可行性方案。至于未来会怎么样,我不去猜测,还是要按照改革的逻辑来。

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