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当代中国问责制度建设及实践的问题与对策

张贤明 吉林大学行政学院



【编者按】作者是体制内学者,自然有其固有的政治立场。我们刊登此文并不表示我们同意作者的政治观点。我们的目的是希望读者能够通过此文对体制内的种种有所了解,进而能为真正的问责提供参考意见。  

  责任政治是社会主义民主政治的应有之义,问责制度建设则是责任政治建设的重要组成部分。改革开放以来,中国责任政治建设特别是问责制度建构与实践推进均取得了巨大成就,但是问责制度建设及实践也还存在一些问题,本文在指出问题的基础上探讨推进问责制度建设及其实践的路径与对策。

  一、问责制度建设及其实践的问题及成因

  (一)问责制度建设及其实践中存在的问题

  毫无疑问,目前中国问责制度建设及其实践中存在的局限与弊端,既有宏观制度安排的缺陷,更有具体的实践机制方面的问题。

  1.作为问责链条中的重要一环,人大的作用在问责实践中没有得到应有的体现。人民代表大会制度要求各级人民代表大会由人民选举,受人民监督,对人民负责;各级国家机关均由人民代表大会选举产生,受它监督,对它负责。这意味着,人大在整个问责链条中具有双重地位:一方面,作为民意代表机关,人大的权力是由人民授予的,因此人大代表应该根据人民的意志和利益来行使手中的权力,接受人民的问责。在这一问责关系中,人大代表处在问责对象的地位;另一方面,作为国家权力机关,人大又是各级其他国家机关的产生机构,各级其他国家机关对权力的行使也应该接受人大代表的问责,此时人大代表又居于问责主体的地位。在某种意义上,人民对国家权力的控制很大程度上就是通过人大代表在问责中的这种双重地位来实现的。

  但是,在现有的问责实践中,人大的这种双重地位体现得还很不明显。从人大代表作为问责对象的角度看,宪法规定选民和原选举单位可以对其选举的人大代表依法进行罢免,这是对人大代表进行问责的法律依据和有力手段。但是,由于关于罢免权的现有规定在操作程序上还存在很多缺陷,对人大代表的问责难以付诸实践。通常只有在人大代表有了违法犯罪行为受到法律追究时,才会启动对其代表资格的罢免,而因为履行政治责任不力而对代表实施问责的情况非常少见。从人大代表作为问责主体的角度看,我国宪法也规定各级人大对由其产生的各级国家机关组成人员有质询、罢免以及组成特定问题调查委员会的权力,但是这些权力现实中很少得到运用,以至于以人大为主体的问责还非常不够。这种不够体现为两个方面,一是相对于行政问责和党内问责,人大问责太少。据统计,2003年至2006年四年间,在《人民日报》和《中国青年报》上报道的全部73起问责事件中,72起由上级党政部门启动,一起为同级党委启动,没有一起是来自人大的问责。①尽管《人民日报》和《中国青年报》上刊登的只是全国所有问责事件中的一部分,但这也足以证明在近年的问责实践中,人大问责所占的比例是极为有限的。二是人大问责刚性不足。在现有的制度环境和文化环境下,人大代表对其法定权力的行使还存在一些障碍,表现在问责实践中,就是受到牵掣太多,问责乏力,或是自身有顾虑,行使权力不坚决。以对质询权的行使为例,质询权原本是人大行使其监督职能的重要手段,而且也应该是人大问责的重要环节。但是在现实中,严肃的质询常常变成一团和气的“询问”,有时甚至还会因为种种原因胎死腹中。广东惠州市人大代表曾就市政府迟迟不执行市人大常委会关于关停违章建筑东江明珠高尔夫球场的决议提出质询,但人大常委会不仅没有积极组织质询案的运作,反而力劝代表放弃质询。②这一事例也从侧面反映出人大代表的质询权在很大程度上被虚置了,人大问责本应具有的力度也因此而被削弱。

  2.从实际启动问责的事由来看,重大事件发生以后对责任人进行惩罚的问责多,事前事中进行督促的问责少。责任政治的本质是民主政治,其要义在于权力的行使要服务于人民利益,对人民负责。作为责任政治建设的重要环节,问责也理应以实现人民利益和意志为价值取向,其最终目的是促使官员认真对待手中权力,不断提高决策水平,积极促进社会福利的增长。因此,对官员进行问责一方面要注重对权力行使后果的评估,对造成消极后果的责任者的惩戒;另一方面也要注重对权力行使过程的控制和督促,这两个方面缺一不可。

  但是,从近些年的问责实践来看,对官员的问责处理多集中于两种情况,一种是重大责任事故,一种是产生严重影响的群体性事件。不能否认重大事件发生后对有关责任人进行问责对于整肃吏治的重要性,但是必须要注意到,仅仅依赖这种作为善后程序的问责是难以完全实现问责的本意的。就官员群体来说,为事后惩罚而启动的问责更多的是起到对其他官员的警示和震慑作用,而此时对于公众利益的实际损害往往已成既成事实,而且在很多情况下已经不可挽回了。相比之下,以事前事中督促为目的的问责则可以防微杜渐,以更低的成本更有效地维护人民利益。实践证明,许多突发性事件的起因看起来是相关群体对具体问题的看法不同以及事发地方党政领导处置失当而造成的,但是如果没有前期社会矛盾的积累也不会演化为大规模的群体性事件。如果平时督促到位,事发地方党政领导切实承担起责任,把矛盾及时化解在萌芽状态,也不至于造成群众积怨在一次事件中集体爆发出来,造成多方面的消极后果。有论者指出,“群体性事件破坏性升级,不是因为老百姓的诉求多了,而是由于一些干部的责任心少了”。③从另一个角度来看,这也说明我们的问责方式有偏颇:只在出现严重后果时才启动问责,而对平时忽视老百姓利益的问题注意不够。其实,如果问责在实践中总是停留在“只管起火,不管冒烟”的阶段,则不仅对于广大人民不利,对于问责对象也是不利的,因为引起问责的事由越严重,相应的问责结果也会越严厉。

  3.问责的规范化程度还有待进一步加强。近年来我国加快了问责制度的建设,出台了一大批专门性的问责规章,使问责的制度化水平得到明显增强。但是,一方面现有的问责制度仍然还有较大的完善空间;另一方面,文本意义上的制度化水平并不能完全等同于实践中的规范化程度。

  规范化包含有章可循和按章办事这两个层面。就目前的实践来看,问责在这两个层面都还存在一些欠缺。首先,“运动式”、“风暴式”问责比较多。“非典”肆虐期间,中央曾在短时间内连续处理了一大批干部,“问责”也随之进入公众视野,然而在非常情势下诞生的问责从一开始就具有一种应急性的特点。尽管此后的制度化建设不断加快,但是这一特点的影响仍然存在,这在各地方的问责中表现得尤为明显。从壮大声势、推广问责理念来说,这种“运动式”、“风暴式”的问责固然有它的作用,但是如果不注重加紧建章立制,将问责纳入制度化、规范化的轨道的话,问责的后劲就值得忧虑。其次,问责不合程序,随意性比较大。就问责的实践而言,规范化的目的就是要使问责过程有章可循,通过遵循合理明确的制度规定,提高问责的公正性和可预期性,这既是法治的基本要求,也更符合问责的本意。毕竟问责从根本上说不是为了惩罚官员,而是督促官员为民众利益服务。但是,在一些地方的问责实践中,问责在程序化方面还存在不足。2009年2月,河北永年县干部作风建设年活动动员大会11名“瞌睡干部”被拍摄,永年县委当晚即作出决定,将其中7人免职,1人全县通报批评,3人黄牌警告处分。④这种做法出发点可能是好的,但在具体操作上则规范性严重不够,缺乏程序上的正当性。这不仅难以让被问责者心服口服,而且有可能使问责偏离原来的目的,甚至沦为权力斗争的工具。

  4.问责实施过程中的其他偏差。首先是问责不公。这有两种情况,一种是在问责过程中违反了权责一致原则。例如,有些重大决策可能是由党委做出的,行政首长虽然也是党委成员之一,然而并无最终决定权,政府相对来说只是负责执行。但是,一旦出现问题,却往往在行政首长负责制的名义下只对行政首长问责,对于党委决策的责任则不予追究。另一种情况是问责事由与问责方式之间的对应关系不一致,即同样的问责事由却出现了不同的问责结果。前文所述河北永年县的例子中,11名干部同样是开会打瞌睡,但是有的被免职,有的只是黄牌警告。如果不能说明特别的理由,那么诸如此类的区别对待就很容易让人对问责的公平性产生怀疑。其次是问责不实,即问责流于形式,对责任主体的责任追究不到位,问责没有发挥实效。这也有几种不同的表现形式:一种是已经做出的问责决定得不到落实,问责变成了在上级领导和舆论压力面前做做样子,对责任人的惩罚根本没有到位。事发时立即出台对事件责任人的问责决定,事件过后应该被撤职的官员仍然在原来的岗位上继续工作、待遇不变的情形并不少见。⑤另一种情况是寻找替罪羊,以对直接责任人的查处取代对领导责任的追究,甚至于通过弄虚作假的方式敷衍了事蒙混过关。2011年5月,洛阳因路段垃圾积存问题对有关责任人进行问责,但问责的结果却是临时给两名普通工人安上“环卫队长”的头衔,然后再将他们当成领导干部予以“免职”。⑥还有一种情况是高调问责,低调复出。一些在影响恶劣的重大事件中被问责免职的官员,事件平息之后就易地为官,级别不变,甚至还得到提拔。并不是说对被问责的官员就应该一棍子打死、永不叙用。但“问题”官员的复出应该有专门的规定,要符合特定的限制性条件,起到相应的震慑作用。如果单纯地将问责当成平复公众情绪的灵符来使用,而不注重官员对责任的实际承担,长此以往,灵符就会失灵,最终受损的是政府的形象和公信力。

  (二)问责制度建设及其实践存在问题的原因

  问责制度的完善是一个持续的过程,但问责实践在当下中国的发展时间还比较短,现阶段问责制度建设及其所表现出来的不足在某种意义上也是相对于不断发展变化的形势而言的。因此,在对当前我国问责制度及其所存在的不足进行原因分析时,必须要考虑到这些背景条件,根据实际情况,做出实事求是的分析和判断。

  1.从国家权力结构的角度来看,人大作为国家权力机关在宪法意义上的重要地位并未在我国实际政治生活中得以完全实现,这既是导致当前问责制度建设诸多不足的一个根源,同时也是推动问责实践取得突破性进展的主要制约性因素。人民代表大会制度相对于西方议会制度的优越性之一是能保障人民代表大会对人民负责,政府等其他国家机关对人民代表大会负责。但问题在于,如何“把人民代表大会制度相对于西方议会制度而言理论上的比较优势转化为实践比较优势”⑦。

  改革开放以后,随着国家经济、政治、社会发展的不断推进,人民代表大会制度也得以不断完善,但是这一制度在实践中的表现与其在价值理念上的定位仍然存在着不小的差距,人民代表大会名义上居于国家权力体系之首,实际上却面临着实权不足的问题。“人大与‘一府两院’之间早就建立起比较完善的责任机制,监督与被监督关系受到宪法和法律的保护……但是人大的监督功能却被长期虚置了。”⑧这种权力虚置的状况实际上造成了人大代表的身份有时更多地意味着一种荣誉而非一种责任,进而使得人大代表一方面缺乏与选民之间的联系,另一方面又使其客观上不能、主观上不愿切实承担起监督各级政府及其他国家机关的责任。正是在这个意义上,我们说人民代表大会在国家权力结构中作用的弱化同时也导致了人大成为我国问责链条上的薄弱环节。而这一薄弱环节的存在,又致使对问责的外部控制缺乏应有的效能,进而造成问责实践中的走样变形。

  2.从党政关系的角度来看,当前党政之间在职权分工以及组织制度等方面都还存在一些阻碍问责良性运转的不利因素。中国共产党在中国特色社会主义事业的建设过程中居于核心地位,发挥“总揽全局、协调各方”的领导作用,这是不容置疑的。但是,从法治的角度来说,党对国家的领导不能等同于党对国家发号施令,党的执政更不能简单地等同于直接施政,党领导人民当家做主应该体现为党通过自身的工作来整合政治资源、聚合人民偏好,使人民的意志经过人大上升为国家意志,政府则负责这一意志的实现,进而促成人民利益的实现。

  然而,在实际政治过程中人大的作用没有得到充分发挥,在党委与政府的关系上权力又过分集中于党委。这就带来两个问题:首先,由于权力过分集中于党委,党委替代人大行使权力机关的职权,做了许多由宪法规定本应由人大做的事,而政府只对党委负责不对人大负责;另一方面,宪法规定政府的权力是由人大授予的,政府应该对选举其产生的人大负责,这意味着政府可能既要在实际工作中对党委负责,而在法理上又应该对“人大”负责,这使当前我国问责在制度安排和实际推行过程中表现出许多不规范、不完善之处。其次,由于党委权力扩张造成党政职权重叠,致使责任难于认定、问责结果不公等问题。以往党委和政府都设有主管相同事务的副职,一旦出现问责事件就会产生责任归属不明的状况,问责时往往只将板子打到政府身上。十六届四中全会提出“实行常委分工负责”的要求,各级党委开始减少专职副书记人数,以图克服党政之间分工不清、职能重叠的弊端,这正是为了理顺党政之间的权责关系,增强问责的科学性、公平性和可操作性。

  除了职权分工方面的问题,党政之间在组织制度上的差异也是导致问责难以顺畅进行的另一个重要原因。这种差异主要体现为党委集体领导和行政首长负责制之间的内在张力。党章规定“任何党员不论职务高低,都不能个人决定重大问题”,这对于坚持民主集中制,防止个人专断无疑具有重要作用。与此同时,我国各级行政机关根据宪法要求实行行政首长负责制,即行政首长对本级政府的工作具有全面领导权、重大问题的最后决定权以及相应的人事任免权,并以本级政府的名义向同级人大负责。根据集体领导的原则,作为党委副书记的行政首长在很多情况下是在执行党委的集体决策;而根据行政首长负责制,行政首长又应该对本级政府的工作负有全面责任。这就带来问责实践中的一个问题,即集体决策往往找不到具体的责任人,一旦集体决策出现失误,就在行政首长负责制的名义下将责任完全归于行政首长。这种权力运行模式或许在一定程度上也可以解释为什么对党委领导的问责在发展水平、制度建构及具体实践中都要滞后于对行政领导的问责。

  3.从行政管理体制的角度来看,影响问责深入推行的又一大障碍是各权力行使主体在责任划分上边界模糊,同一级政府不同系统之间、同一系统不同层级之间职责交叉,权责关系不对应。简而言之,就是横向、纵向两个维度上权责配置不合理,“条块矛盾”突出。

  首先来看横向。社会主义市场经济体制建立以后,政府职责主要包括经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等四项基本内容。如何将这四个方面的职责进行细分,并合理分配给不同的部门,使各项工作都有专门的部门负责,真正做到各司其职、各负其责,成为政府部门与研究者共同关注的重要问题。现行的行政管理体制在部门分工上还不够科学,不同部门之间的职责范围存在交集,一些领域呈现出“九龙治水”的局面。以食品安全为例,我国长期以来对食品安全实行分段监管,将食品链条分为源头、生产、加工、流通和消费等不同环节,涉及农业、质检、工商以及卫生等多个职能部门。这种多头监管体制不仅不利于制度建构时责任标准的确定,而且一旦出现食品安全问题,由于各个监管部门之间有可能互相推卸责任,从而为问责过程中的责任认定进一步增加难度。

  其次再看纵向。纵向的权责交错主要根源于“职责同构”,即不同层级的政府在职能设置、组织结构上保持一致,也就是通常所说的“上下对口,左右对齐”。在计划经济条件下,这种“职责同构”的模式对于维护中央权威,保持政令统一发挥了重要作用。但就问责来说,在“职责同构”的垂直管理模式下,权力和资源越往上越集中,下级部门的工作过多地依赖于上级的支援,“自上而下的权力链条将不同层级的官员捆绑在一起,造就了自下而上的责任格局”⑨,很容易产生一种扭曲的政绩观,即各级官员从部门利益和个人前途考虑,在实际工作中只向上对掌握有相应权力和资源的人负责,而不是向下对其所服务的民众负责。这本身就不利于积极意义上的官员责任的实现。而一旦出现了需要追究官员责任的事件,在“职责同构”的模式下就会产生两种不同类型的推卸责任。一种是“条条”上的推卸责任,即同一个系统上下级部门之间由于职能重叠,事权不清而推卸责任,为出了问题责任应该追究到哪一级增加了障碍;另一种是“条块”之间推卸责任,有些部门的工作既要听命于上级垂直领导部门,又要配合所在地地方政府,一旦这样的部门出现问题,也会常常因为权责关系不明确而导致问责上的种种困难。

  4.从干部人事制度的角度来看,目前在于部任用上存在的弊端也是造成问责效果不彰、问责不规范的重要原因。首先,现行的干部人事制度并没有真正解决干部能上不能下,能进不能出的问题。“铁饭碗”、“铁交椅”的观念还没有完全转变过来,“下”和“出”的机制不健全,问责就难以落到实处。正是由于这种观念上的滞后和制度上的缺失,以至于在问责的实践中,一些处理决定得不到切实执行,或者即使执行了也只是当成在舆论压力面前的权宜之计,一旦事态平息,公众视线转移,被处理的官员又“带病复出”甚至“带病提拔”,使问责的效果大打折扣。其次,“党管干部”的原则发生异化。“党管干部”原则是我国干部人事制度中的一项重要原则。根据这一原则,党的领导机构负责向各级国家机关推荐重要干部,并且通过党的组织机构对各级干部进行监督、管理和考核,这既是我国干部人事制度的鲜明特色,同时也是党的执政地位的重要体现和保障。然而,在实际工作过程中由于缺乏有效的制约和监督机制,“党管干部”的原则可能异化为在用人问题上少数人特别是党委书记说了算。这种用人上的人治色彩也在很大程度上造成对官员的问责处理更多地受到长官意志支配,这不仅使本应对人民对党负责的官员转向对个人的效忠,同时也严重影响了问责制度化水平的提升。特别是在干部选拔任用提名制度还不健全的情况下,提名责任不明确,提名者不必担心因为用人失察而受到追究,因而根据个人好恶来决定官员的任用和提拔,放弃了“德才兼备,以德为先”的标准,造成一方面问责在不断地进行,另一方面庸官还是不断地出现,非常不利于问责成效的巩固。再次,干部管理的具体权限不够清晰。“党管干部”是基本原则,但是在这一原则之下,党的组织部门对干部的管理与人大选举以及政府部门对公务员序列干部的管理之间如何合理划分权限的问题并没有得到妥善解决。“党管干部的权限与政府公务员管理权限的重叠和权责不清,常常在党政人事任用上造成党政领导人之间的权力摩擦。”⑩而在涉及对官员的问责时,就会出现问责主体难以界定,导致在制度设计时不得不进行模糊化处理。有些地方性的行政问责规章常常将行政部门作为问责主体,似乎是加强了行政部门的独立性,但是,由于“在实际工作中,地方党委书记无论是对政府负责人的决策,还是对政府部门行政首长的管理(包括处理)都拥有绝对的影响力”(11),这样一来,就存在隐性权力与显性权力之间的协调问题,从而增加了问责过程的复杂性和不确定性,进而对问责的公平、公正也会产生消极影响。

  二、问责制度建设与实践推进的路径与对策

  完善问责制度、推进责任政治建设,不仅要与扩大社会主义民主、深化政治体制改革的总体进程相适应,还要在某种程度上带动和促进这一进程。因此,对问责制的深入推行既要立足于实际,又要着眼于长远,坚持在人民代表大会制度的框架下不断充实问责制的民主内涵,更加充分地释放社会主义制度应有的优越性。以这一认识为基础,结合现阶段我国推行问责制度及其实践所存在的缺点和问题,进一步完善问责制的基本思路应该是,以理顺权力关系为前提,以明确责任划分为关键,以加快问责体系建设为根本。

  (一)以理顺权力关系为前提

  从规范的意义上说,问责是由授权产生的。在封建专制时代,对权力来源的解释是君权神授、天子受命于天,君主只对神意或上天负责,其治下的臣民则只能听命于作为最高权力化身的君主,对掌权者的问责根本无从谈起。但是在民主社会里,权力归人民所有,人民同意授权的前提是权力行使者要对其权力行使行为负责。作为这一逻辑的必然延伸,当掌权者所提供的服务及其所履行的义务不能让人民满意时,就应该受到来自权力授予者的问责。从另一个方面来看,也只有由授权者实施的问责才能使问责真正发挥实效,而不是流于形式。因为,对权力行使者而言,丧失权力是其以掌权者身份承担责任的一种终极形式,而只有权力授予者才有资格收回其权力,非授权者则因缺乏相应的手段,其问责往往很难产生实际作用。因此,不论从哪个方面来说,授权的链条与问责的链条都应该是一致的。两者之间的偏离要么影响问责的正当性,要么削弱问责的有效性。

  既然授权的链条与问责的链条是一致的,那么问责机制中的两个核心要素即问责主体和问责对象之间问责关系的确立,就应该到权力关系中来寻找。如果权力关系没有理顺,或者对于权力关系缺乏清晰深入的理解,以此为基础构建的问责制就很可能由于丧失了对问责关系的准确把握而难以真正实现责任政治的内在要求。在此意义上,作为问责制构建过程中的重要组成部分,问责关系的合理化很大程度上依赖于权力关系的明晰化。应该指出的是,这里对权力关系的理解有两个层面,一个是作为抽象价值原则的权力关系,另一个是作为具体运行机制的权力关系。两个层面的划分与公共权力的二重结构有关,公共权力存在抽象和具体两个面向,其中“抽象权力是一种理念性权力,是一切权力实体根据自己的存在理念而确立起来的权力,在一定的社会制度条件下,社会制度的本质决定着这种权力的性质……”(12)与此相应,在作为一种抽象价值原则的层面,权力关系所展示的也是一种规范性理念。这种规范性理念需要借助于许多中间环节才能得以实现,而所谓的中间环节,也就是权力关系的具体运行机制。如果说抽象价值原则为规范权力关系提供了目标指引的话,那么具体运行机制则提供了达致目标的途径和手段。毫无疑问,权力关系的这两个层面对于“善治”的实现都是极为重要的。但是对于问责关系的确立而言,其所需理顺的权力关系则更多地集中于具体运行机制,而非抽象价值原则。这是因为,在民主政治的基座上,问责在规范性理念方面与现代权力关系所内涵的抽象价值原则是高度一致的;问题在于,应当如何准确把握权力关系在具体运行机制中的实际展开状况,从而确定相应的问责关系,使问责制中的两个核心要素得以明确。

  如果上述分析路径大致成立的话,那么对问责的讨论理应将权力关系的具体运行机制纳入到研究视野当中来,这或许也有助于我们理清构建问责关系时的一些模糊认识。官员问题往往被区分为同体问责和异体问责:同体问责主要是指行政系统内部的问责,或党政一体式的行政问责;异体问责主要是指来自人大、民主党派、新闻媒体以及公民等的问责。如果仅从抽象价值原则的层面来看,这些问责关系似乎都是可以成立的,相应的分类也无可厚非。但是一旦深入到权力关系的具体运行机制,就会发现这类理论概括在解释力上可能还存在一些欠缺。首先来看异体问责。在上述分类中,实际上是将人大、民主党派、新闻媒体以及公民等并称为异体问责的问责主体。如果笼统地说“国家权力属于人民”,这些主体的确有权以不同的形式对各级官员进行监督。但是如果涉及在正式制度层面确立具体的问责关系,那么这些主体之间显然是有着很大的不同。其根本区别在于,从法理上说,这里只有人大才有可能对官员进行授权,而民主党派、新闻媒体以及公民个人等则不具备这种与官员之间的权力授受关系。将二者混为一谈,并称为异体问责,其实是忽视了这一权力关系上的重大差异。这种提法不仅将问责主体的名义不适当地安在非授权者身上,同时也矮化了人大作为真正授权者的地位,因而不利于在问责体系中突显其应有的作用。其次再来看同体问责。如果同体问责仅指行政系统内部的问责的话,那么就显然遗漏了党组织在实际问责过程中的关键作用。但是将党委系统对行政系统的问责也加进来,统称为同体问责,则又没有区分这两个系统各自不同的权力授受关系,亦即党委的权力来源于上级党委和同级党代会,而行政系统的权力则来源于人大的授予。既然这两个系统具有不同的权力来源,将二者之间的问责关系界定为同体问责,恐怕就有些费解。有学者在分析中国官员委托代理关系的构成特点时指出:在理论上,存在着以人民代表大会为基础的行政外部委托代理关系和以中央政府为起点的行政内部委托代理关系;但是在实践中又存在着党管干部体制的一元化领导方式。这样就在原有的委托代理关系上增加了一个层次,从而“打乱了理论上设计的行政官员的委托代理关系”。(13)这一观察恰恰表明,权力关系的具体运行机制溢出了一般性的问责理论的概括,因此,问责制的构建不能仅仅依赖于问责理论的推演,而是应该首先回到对权力关系的认识上来。

  那么,究竟应该怎样看待我国权力关系的具体运行机制?特别是如何从构建问责制的角度来把握这种权力运行机制的基本特征?总体来看,我国权力关系的基本格局是两套权力系统并存。一套是居于领导、执政地位的“党”的权力系统;另一套是以全国人大为最高国家权力机关的“政”的权力系统,这一系统包括由人大授权产生的行政系统,即各级人民政府。党务系统的权力链条是,党员——党代会——党委;而在政务系统中,则存在两条权力链,一条是选民——人代会——政府,另一条是行政系统内部的等级授权。所以,实际上是三条权力链包含于两套权力系统之中。应该指出的是,虽然两套系统同时存在,但并不是简单并列的。其中“党”的权力系统地位更高、能量更强,而且自始至终都统摄着“政”的权力系统:“我国政治权力的运行,如果从名义上或形式上说来,是一种循环式的状态。这意味着人民作为最高权力者通过民主的选举和授权方式,使权力上升到国家的最高层次并转化为政府权力,然后再通过各层次的政府机关使权力向下运行以达到对人民的政治管理。然而,实际的权力运行却是一种伞状的,即党处于国家权力的顶端,这个最高权力自上而下地统率和指挥着行政、立法、司法等各种权力,然后汇合成一股力量来形成对人民的政治管理。”(14)从权责对应的要求出发,有权力就有责任,那么上述三条授权链就应该要有三条问责链与之相应,这意味着需要构建三套问责机制,即以党委为主的党内问责机制,以人大为主的政治问责机制,以及以政府为主的行政问责机制。从权责一致的要求出发,有多大的权力就有多大的责任,那么针对“党”的权力系统在所有权力系统中所处的优势地位,应该要特别加强党内问责机制的建设,使党务系统的权力也整合到责任政治的建设当中来。只有这样,才有可能实现责任对权力的全覆盖,从而有助于减少和消除不负责任的权力。

  通过上面的梳理,推导出与现有的权力关系相匹配的三大问责机制,即党内问责机制、政治问责机制和行政问责机制。这三大问责机制是由现有权力关系的具体运行机制决定的,因而也应该是现阶段一个完善的问责体系的必要组成部分。但是,总有人会担心,加强党内问责以及人大在问责体系中的作用会不会削弱党的领导,危及基本的权力结构,从而背离了党的领导、人民民主和依法治国三位一体的价值理念?这种思想在一定程度上造成了党内问责和政治问责的发展在制度建设和问责实践中都是相对对于行政问题比较滞后的局面。我们认为,这种担心是不必要的。首先需要明确的是,“党内问责”并不是指以执政党为问责对象,质疑党的领导地位和执政地位,而是对那些未能按照党的宗旨正确履行其职责的党员干部和党的组织进行问责。党章明确规定可以对犯错误的党员进行纪律处分,还可以以改组或解散的方式追究失职党组织的责任,那么按照党章进行问责自然符合党章精神。其实,只要区分了以执政党为问责对象和以具体的党员干部、党组织为问责对象,开展党内问责就不仅不会削弱党的领导,反而会不断增强党的纯洁性和战斗力,使党的领导地位、执政地位更加巩固。其次就政治问责而言,它涉及两组关系,即人大与党的关系和人大与政府的关系。加强政治问责究竟会不会对这两组关系构成破坏?十七大报告重申党支持人民代表大会依法履行职能,并且强调需要健全的监督制度中有质询、罢免等政治问责方面的制度,蕴涵着加强人大政治问责主体地位的精神,而且人大明确实行问责制,能够有力促进政府真正为人民提供公共服务、维护公共利益。因此,加强党内问责和人大的政治问责,不仅不会对党的领导、人民民主和依法治国构成不利影响,相反还是这一价值理念的充分体现。

  (二)以明确责任划分为关键

  理顺权力关系可以让我们确立相应的问责关系,解决“谁对谁问责”的问题。但是,问责关系的确立只是构建问责机制的第一步,一个完善的问责机制除了要解决“谁问谁”的问题之外,还要回答“何种情况下问责”的问题。既然问责是对不履行或不正确履行其职责的官员所进行的追究,那么对责任的划分毫无疑问应该成为问责制构建过程中的关键一环。明确责任划分要求分清各主要政治要素在政治过程当中所发挥的功能和作用,其目的在于使责任主体与具体的责任对应起来。如果只是确立了问责关系,但是责任主体应该履行何种责任没有得到明确,或者不同的责任主体之间在责任划分上存在着大量重叠交叉或者模糊地带,那么对官员的问责同样是难以顺畅进行的。当然,明确划分政治过程中各个主体所对应的责任会涉及非常复杂的、多个层次的问题,而且政治过程本身的动态性和实践性也决定了很难对此做出面面俱到的规定。但是,结合当前我国问责推行过程中所存在的突出问题,有针对性地就一些基本的责任划分给出相应的分析和判断,则不仅是可能的,同时也是非常必要的。

  首先,在党政关系方面,要切实实行党政职能分开。正确处理党政关系的最终目标是要实现党政关系规范化。从党政之间责任划分的角度来看,就是要实现党政之间职能关系的规范化,做到党政职能分开。改革进程中的历史经验表明,党政关系规范化不应该简单地等同于党政分开,但是却要以党政职能分开为必要条件。“党政之间的协调与耦合是以党政职能的各自相对独立为基础的……如果党政关系建设仅仅做到党政分开,而不在党政职能分开的基础上建立新型的党政关系……其结果要么出现党政关系倒退,要么出现党政关系混乱,从而使党的领导被削弱。”(15)不仅如此,党政职能分开也是明确党政责任划分的必然要求,因为要构建相应的问责机制,必须要明确哪些是属于“党”的责任,哪些是属于“政”的责任。根据前面的分析,现阶段在党政关系方面影响问责顺利推行的一个重要不利因素就是党政之间在责任划分上不够明确,党政职能重叠,特别是由于权力过多地集中于各级党委,以至于以党代政的问题在一定程度上仍然存在。

  党政职能不分,责任不明确,问责自然就难以执行,或者即使执行了,其公正性、有效性也很难得到保障。要解决这一问题,就必须正确认识党政之间在职责承担方面的差异,使二者相对独立地履行各自的职能。那么,党政之间在职能上究竟应该如何划分才能实现坚持党的领导和国家机关依法独立发挥作用之间的有机统一?党政之间的职能划分主要可分为两个方面,即党与人大之间的职能划分和党与政府之间的职能划分。从党与人大的关系来看,党对人大工作的领导应主要体现为党向人大推荐党员干部,并通过人大内设的党组来贯彻实施党的各项方针、政策,使党的意志通过法定程序最终上升为国家权力机关的意志。党不能直接对人大下命令,更不能代替人大行使权力,而应该善于通过汇集、整合各方意见,向人大提出提案,并在决策过程中发挥主导作用来体现党的领导。而作为国家权力机关,人大在依法行使决策、立法、监督以及人事任免等权力时不应该受到干涉。从党与政府的关系来看,党对政府工作的领导应该是通过国家权力机关来对政府实行间接领导。在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等具体职能的发挥上,政府应该保持其相对的独立性,党委不宜干预具体工作。这就需要减少党委与政府之间对口设立的部门,裁撤职能重叠的机构和职位。十六届四中全会以后,中央提出要增加党政交叉任职,实行常委分工负责的制度。这一举措对于整合领导班子,减少党政职能重叠无疑具有积极意义。但是,在增加党政交叉任职的情况下,如何防止出现新的以党代政的问题,还需要进一步的研究。其实,党政不分、以党代政的做法不仅不利于党集中精力管大事,而且还会“使各政治要素之间的关系在实际运作过程中发生紊乱,使党的组织处于矛盾的焦点”。(16)在这种情况下,一旦出现需要问责的情形,党的组织就会处于一种被动和尴尬的地位。因此,从加强和改善党的领导出发,问责制的构建也要求合理界定责任关系,明确党政职能划分,使党政之间各司其职、各负其责。

  其次,在央地关系方面,要妥善解决条块矛盾。在“职责同构”的体制下,各级政府的职能部门往往都是对口设置,这就造成一个部门可能既要对垂直领导的上级主管部门负责,又要对同级政府负责,从而带来所谓的条块之间的矛盾。这实际上也是一个如何在不同层级的政府之间进行责任划分,特别是如何处理中央和地方在责任承担方面的关系问题。宪法和政府组织法对此有一些相当原则性的规定,但具体的责任划分则基本上还处在一个空白的状态。在这种情况下,“当地方政府通过利益博弈选择机会主义做法,放弃某些公共管理职能和职责时……职责授受不清就是最好的托词”。(17)所以,解决好条块矛盾,明确不同层级政府之间的责任划分也是防止问责落空的一个必要条件。

  解决条块矛盾的一个关键点在于合理调整现有的“职责同构”体制,对中央政府和各地方政府所应承担的责任做出明确的区分,这也是在市场经济深入发展的条件下,构建与此相适应的问责机制的客观需要。在确定中央政府和地方政府的不同职能方面,已经有一些学者做过比较深入的研究。其中,与完善问责制相关的,有两条思路值得注意:其一是区分公共物品的全国性和地方性,明确提供公共物品的主体资格。即全国性的公共物品由中央政府提供,地方性的公共物品根据受益范围确定成本分摊范围,由相应的地方政府提供。其二是政府职能的纵向配置,自上而下呈现出从宏观到微观的层级递减趋势。凡属涉及维持宏观经济稳定、协调地区发展、府际关系,以及法制建设等宏观调控方面的职责由中央政府承担;至于提供与居民生活密切相关的具体的公共管理和公共服务等方面的职责,则按照相应的层级进行逐级分配。(18)从问责的角度来看,这两条思路都有助于明确不同层级的政府所应当承担的责任,减少出现有了好处都来抢,出了问题互相推的局面,该是谁的责任就是谁的责任,不至于出现了需要问责的状况,却找不到应该承担责任的责任人。

  当然,对于上述思路可能还有几个问题需要加以考虑:其一,要加强不同层级政府之间责任划分的公开性和透明度,提升其制度化水平。对于这种纵向责任划分的规定一定要有正式的制度化保障,这不仅是因为非制度化的责任划分往往会在地方与中央的博弈过程中受到侵蚀而走样变形;更重要的是,在缺乏正式制度的条件下,责任划分的情况不容易被外界所知,不同层级的政府有可能形成利益共同体,使问责难以实施,而对于已经实施的问责,人们也很难进行有效的监督或者做出相应的评价。这些都不利于问责质量的提高。其二,要注意加大投入,增强垂直管理部门的独立性。对“职责同构”体制的调整一方面是要调动地方政府的积极性,另一方面也是要增强中央的选择性集权,使中央能够履行其应该履行的责任。但是,如果中央政府在地方政府以外建立的制度体系不能独立发挥作用,而是要依赖于地方政府,那么这些垂直管理的部门就很难做到在事实上完全对上层垂直领导部门负责。这不仅会造成问责关系上的混乱,也会弱化垂直管理系统的履责能力。其三,要加强地方政府对民众需求的回应性。调整“职责同构”实际上是将一部分权力下放给地方,这样地方政府才有可能根据实际情况满足民众在公共服务方面的差异化需求。但还有另外一种可能是,地方政府在获得权力之后,却缺乏履行相应责任的意愿。特别是在充分授权的条件下,是否提供一些非强制性的公共产品在地方政府自由裁量的范围之内。因此,要提高问责的效能,还需要通过增加地方政府民主因素的方式,强化其对民众需求的回应性。

  第三,在行政系统内部各部门之间的关系方面,要加强对部门职能的整合,稳妥推行“大部门体制”。在计划经济时代,我国政府在部门设置上所呈现的基本特征是“小职能、窄领域、多机构”。为了与市场经济体制相适应,自八十年代以来,我国进行过多次以“精简机构”为主旨的政府机构改革,但是,职能分割过于细化的问题一定程度上仍然存在。相比而言,我国政府在部门数量上显然是有些偏多的。“多个部门负责同一项工作的做法,貌似加强领导,实则减轻了部门应承担的责任。”(19)不仅如此,一件事情分给多个部门去管,在实践中还很容易导致政出多门,以及部门之间的争功诿过,从而为问责增加了困难。因此,应该有意识地将相同、相近以及相关的政府职能加以整合,由同一个部门来统一行使,减少部门之间的权责交叉。

  在推行“大部门体制”的过程当中,还要注意做到“三个结合”。其一是要与转变政府职能相结合。决不能将“职能整合”简单地等同于“部门合并”。整合政府职能,推行“大部门体制”的目的是要适应社会经济发展提出的新要求,使政府更好地提供公共产品和公共服务。各个部门之间是分是合都要以此为判定标准,并不是机械地把几个部门合并起来就万事大吉。机械合并不仅会极大地增加协调成本,而且还有可能因为整合难度大而造成新的责任认定困难。与转变政府职能相结合还意味着政府应该明确自身责任,集中精力把应该做的做好。有些公共产品完全可以通过购买或者委托的方式交由市场和第三部门来提供。实际上,大包大揽的做法并不利于责任政治的实现。其二是要与解决条块矛盾相结合。尽管前面在谈到部门分割过细的问题时是以中央政府为例,但这并不意味着“大部门体制”只是在中央层面推行。事实上,从问责的角度来看,地方政府各个部门之间推卸责任的问题在某种意义上司能更具有现实性。而且,如果只是中央动地方不动,无疑又会加剧条块关系上的紧张。因此,推行“大部门体制”应该是上下联动,与解决条块矛盾相结合。其三是要与行政权力的适度析分相结合。诚然,通过职能整合,推行“大部门体制”,可以将相关的职能交由一个部门来承担,从而减少发生部门之间推卸责任的情况。但是,责任、职能集中的同时也是权力的集中。在这种情况下,就有可能出现“部门擅权”,使问责难于进行。因此,推行“大部门体制”除了要整合职能,还要适度析分行政权力,也就是使决策、执行和监督三者之间保持一种合理的平衡关系。这不仅是为了防止部门利益坐大,同时也是为问责提供更大的发挥作用的空间。

  (三)以加快问责体系建设为根本

  理顺权力关系和明确责任划分是构建问责制的两个基础性条件。但是,问责的实际推行还需要通过具体的问责机制来实现,各个不同的问责机制有机结合在一起,就形成了一个问责体系。从根本上说,问责的实质性进展最终还是要落到问责体系的建设上来。根据前面的讨论,现阶段的问责体系应该主要包括三大问责机制,即党内问责机制、政治问责机制和行政问责机制,加快问责体系建设也应该围绕这三大问责机制来做文章。

  1.着眼于扩大党内民主,加快建设党内问责机制

  在一党长期执政的情况下,如何加强执政党的问责机制建设,使党对国家的领导始终以人民利益为依归,对人民负责,是当代中国政治发展过程中的独有问题。如前所述,坚持党的领导是我国责任政治建设的一个根本前提,而党的领导地位能否得到广大人民群众的真心支持和拥护,取决于党是否能始终保持其先进性,是否能始终走在时代前列,引领社会的全面发展。党内问责机制的发展与完善无疑将有利于保持党的先进性,增强党的领导能力,提高党的执政水平,因此党内问责在我国问责体系中享有重要地位,对党员领导干部的问责是问责的重中之重。

  首先,优化党内民主结构,完善党内问责链条。党的代表大会制度和委员会制度是我国党组织的一项根本制度,同时也构成了党内民主的制度性基础。从制度规范的层面上讲,党委常委、副书记和书记由党的委员会选举产生,而党的委员会则由党的代表大会选举产生。根据这样一条党内授权链,按理说也应该存在一条相应的党内问责链。但是,在已有的问责实践中,党内问责基本上都还是来自上级领导或上级党组织,由同级党的委员会和党代会发起的问责非常少见。这实际上也是党内问责链条不健全的表现。造成这种不健全的一个重要原因,就是党内权力配置不尽合理,党内民主发挥不够充分,具体而言就是党代会、全委会地位虚化,权力过分集中于党委书记等主要领导:“‘一把手体制’是当代中国政党政治的非正式的权力运行体制,这种体制是名义上的委员会制事实上的一长制,即把行政首长负责制移植到党内,用一长制代替了委员会制,从而导致在党内的政治生活中无法真正地按多数人意志进行决策的状况。”(20)在这种“一把手体制”之下,多数人的意志难以起作用,规范意义上的问责链条自然相应弱化。就此而言,完善党内问责链条一方面是对“一把手体制”的规制,但另一方面也要以解决“一把手体制”下权力过于集中的问题为条件,这也就涉及优化党内民主结构的问题。

  就现阶段而言,优化党内民主结构,完善党内问责链条的关键是要发挥好党代会的作用,激活党员代表的主体意识。根据现行党章的规定,党的各级代表大会要五年才能召开一次,而每届代表的任期也是五年,这就意味着党员代表在一届任期内除了出席一次代表大会之外,其他时间很难有所作为。从加强党内问责机制的建设出发,可以考虑在更大范围内恢复八大提出的党的代表大会的常任制。实行常任制的关键是要为党员代表发挥职能提供便捷有效的制度化平台。这就要求适当增加党代会的活动次数,缩短两次会议之间的间隔期。1956年邓小平同志在党的八大上做关于修改党章的报告时曾经明确指出,“代表大会常任制的最大好处,是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关,它的效果,是几年开会一次和每次从新选举代表的原有制度所难达到的”。(21)这一“双高”的定位也完全符合问责理论对于党代会的期待。在实行常任制的条件下,还可以考虑在党员代表大会的框架内设立专门机构来受理党代会闭会期间的党内问责。当然,代表大会常任制的推行也应该循序渐进,有一个逐渐适应的过程。为了减少对既有体制的冲击,可以先从提升全委会会议的制度化水平开始,这里面当然也包括赋予其进行党内问责的功能,以后再逐渐扩大到党员代表大会。实际上,20世纪80年代以来,我国就有不少县区一级的党组织实行了代表大会常任制试点,对这些试点地区的经验应该认真总结,适时加以推广。

  其次,坚持党管干部原则,改进干部管理方式。党管干部是我国的一条重要组织原则,党内问责实质上是党管干部的有效方式。在此意义上,完善党内问责机制离不开党的干部管理方式的改进。具体而言,要注意解决好以下两个方面的问题。

  一方面,合理调整选任干部与委任干部之间的比例。选任干部与委任干部的一个根本区别在于,前者的权力是通过自下而上的选举授予的,而后者的权力则来源于自上而下的任命。授权的方向决定问责的方向,委任制干部的产生方式决定了其只能对上负责。而根据有关统计,“除党代会选举外,闭会期间党内领导干部大部分是采取任命制,任命制的比例占80%以上”。(22)在这种情况下,对绝大多数党员领导干部的问责都只能来源于上级。此外,党章还规定,党代会闭会期间上级党组织可以在其认为必要时调动或指派下级党组织的负责人,也就是说即便是通过选举产生的选任干部,其去留在很大程度上也仍然是由上级党组织决定。如果党管干部原则在实践中体现为对党员干部的自上而下的层层控制的话,那么这样的干部管理方式是很难产生民主的问责机制的。要真正使对党员干部的问责能够反映全体党员的意志,而不仅仅是上级的意志,就应该适当扩大选任制干部的比例,并且保持选任制干部任期的稳定性。只有这样,才能有效减少一些党员干部只对上负责不对下负责的状况,进而扩大党内问责机制的民主基础。

  另一方面,在对干部的选拔任用上,加强和完善首提责任制。所谓首提责任制,“就是领导班子集体或个人,可根据有关规定向党委推荐提名拟提拔使用的干部人选;首次提名干部人选的领导班子主要领导或个人为首提责任人,首提责任人对推荐提名行为承担相应责任;如违规推荐提名或推荐提名失误,将根据有关规定,追究首提责任人的相关责任”。(23)提名推荐是对干部进行选拔任用的初始环节,在现有的干部管理体制下,能够被领导或组织提名推荐,基本上就能够得到任用。因此,把好干部队伍的“入口”,加强提名推荐环节的问责对于改进干部管理方式、建设党内问责机制具有特别重要的意义。就被提名者而言,首提责任制可以减少发生“带病提拔”的几率,有利于让那些德才兼备,受群众信任,真正有能力的干部脱颖而出,走上相应的领导岗位。对干部的选拔任用不仅关系到干部个人的前途,也会影响到党的机体健康和未来发展。但是,长期以来,对这一重大权力的制约和规范却并不十分到位。一些地方任人唯亲甚至卖官鬻爵的现象之所以仍然存在,一个重要原因就是行使用人权力的人权大于责,或者有权无责。首提责任制的目的就是对用人权力课以相应的责任,使权力与责任相一致,从而防止不受约束的提名推荐行为。这也符合责任政治的基本原则。从整体上看,当前在干部的提名推荐方面还存在一些制度上的漏洞。因此,急需按照主体清晰、程序科学、责任明确的要求,进一步完善首提责任制,同时加大实施力度。

  2.着眼于提升人大地位,加快建设政治问责机制

  人民代表大会制度的政治结构意味着公民是通过人大代表及其组成的人民代表大会参与政治决策、实现民主政治所要求的公民对于公共权力的最终控制,而当前我国问责在制度上理不顺、实践中存在不足的一个重要原因就是人大代表的作用没有得到应有的体现,问责在推行过程中缺乏外在的压力和制约,亟须强化人大代表在问责链条中的作用。这种强化本身应该包含两个方面:加强对各级人大代表的问责和完善人大对政府组成人员的问责,但就当下现实而言,首要问题是加强人大对政府组成人员的问责机制建设,这需要考虑以下几个问题:

  其一,激活质询权。质询是人大对政府进行问责的重要方式,但是各级人大对这一权力的行使状况并不理想,质询权很大程度上处于休眠状态,未能发挥应有的作用。结合现有法律对于质询权的规定,激活质询权可以从改进质询流程,完善质询方式等方面入手。

  改进质询流程。从质询的发起来看,根据法律规定,在人大代表或人大常委会组成人员提出质询案以后,质询案由委员长会议或者主任会议决定交由受质询的机关答复;委员长会议或者主任会议可以决定由受质询机关在常务委员会会议上或者有关专门委员会会议上口头答复,或者由受质询机关书面答复。从原则上说,由委员长会议或主任会议来决定质询案的答复的确是有问题的,因为在对质询内容的限定并无明确法律规范的条件下,对质询案的所谓“决定”很有可能演变成对质询内容的审查,从而造成对质询的不当干预,甚至使人大代表丧失质询权,因为“如果质询权的权利主体是议员,那么只要议员提出质询,政府就需答复,无需议会集体对质询表态”。(24)因此,应该制定相关法律对质询案的形式和内容进行明确规定,只要所提出的质询案没有违背这些规定,受质询机关就必须答复,委员长或主任负责转批即可,取消由委员长会议或主任会议来决定是否答复这一环节。从质询的结果来看,现行法律只规定,提质询案的常务委员会组成人员的过半数对质询机关的答复不满意的,可以提出要求,经委员长会议或者主任会议决定,由受质询机关再作答复。但是对于再次答复不满意怎么办,法律没有进一步规定,这在流程上显然是不完整的。因此,有必要进一步规定对质询不满意的后果,如果再次答复仍不满意,受质询机关的负责人应该辞职或被罢免。否则,质询就失去了实质意义。

  完善质询方式。完善质询方式包括两个方面,即质询的提出方式和表决方式。首先,在提出方式上,应该允许口头质询。目前宪法对质询案的提出方式没有明确规定,但是全国人大组织法和地方人大组织法都要求质询案要以书面形式提出,这实际上是否定了口头质询。显然,这两种质询方式绝不仅仅是形式上的差异,口头质询有其自身的独特优势。综观各国议会政治实践,一般都将口头质询作为“规定动作”,而且收到了良好的效果。只允许书面质询显然不利于最大限度地发挥质询的作用。因此,应该考虑在相关法律中增加允许口头质询的规定。其次,在表决方式上,应该鼓励采用无记名投票的方式进行表决。在受质询机关负责人对质询案作出答复之后,就涉及对答复进行表决的问题。关于表决方式,全国人大议事规则一般性地规定:会议表决议案采用投票方式、举手方式或者其他方式,由主席团决定。至于对质询案答复如何进行表决,现行法律并无专门说明。从实践情况来看,通过无记名投票进行表决的案例非常少见,主要有举手表决和发言表决,其中发言表决占多数,还有少数案件甚至用鼓掌通过的方式进行表决。(25)没有一定的私密性作保障,表决所体现出来的意愿的真实性就有可能打折扣,而通过无记名投票的方式进行表决,更有可能反映出表决者对于质询案答复的真实看法。有鉴于此,相关法律应该对此有所规定。

  其二,增强罢免案的可操作性。人大代表对政府组成人员的罢免同样存在可操作性不强的问题。现有法律对罢免需要具备什么条件或理由并无明确规定,但是从罢免案的实际运作来看,通常把违法犯罪作为罢免的理由。这个要求对提出罢免案而言过高,而对于被罢免人员而言过低。诚然,罢免是一件十分严肃的事,应该比一般议案有更高的要求,但这个更高的要求应该体现在程序上而不是体现在罢免的理由上。罢免案不应只针对违法乱纪的行为,只要有一定数量的人大代表对由其选举任命的政府组成人员的工作不满意,就可以提出罢免案。比如,工作报告未被通过就完全可以作为罢免理由。我国相关法律规定,各级人民政府对同级人民代表大会及其常委会报告工作,如政府工作报告、国民经济与社会发展报告、预算和预算执行报告,以及有关部门的专门工作报告。一般来讲,对于工作报告有一个表决问题。既然工作报告要付诸表决,就可能通过也可能通不过。我们认为,如果工作报告不能被通过,那么相关的国家机关的负责人应当提出辞职,否则就应当被罢免,承担政治责任,这是一个负责的政府和一个负责的官员应该做的。另外,现行法律对罢免的实体权力规定得比较明确,但是在操作程序的具体化方面还应该进一步加强。1989年湖南省177名人大代表要求罢免副省长,结果就在罢免程序上与人大主席团发生了分歧。代表们要求直接表决罢免案,而主席团要求先成立特定问题调查委员会。最后在请示了全国人大常委会之后,才通过表决的方式解决了这一程序上的问题。为了避免再度发生类似情况,应该将罢免案运作的具体流程以法律的形式确定下来,防止罢免案受到少数人的人为干预。这就需要更加细化和完善相关的法律和议事规则,使宪法所规定的实体权力能够切实得到程序上的保障。

  其三,进一步优化人大代表的构成结构。加强人大对政府组成人员的问责不仅需要不断完善质询、罢免等问责手段,还应该注重政治问责的问责主体建设。这就要求优化人大代表的构成结构。具体说来,可以从以下两个方面入手。首先,增强人大代表的代表性,减少官员代表的比例。官员代表比例过高,人大对政府组成人员的问责在理论上就很可能面临这样的角色冲突,即一些人作为人大代表是问责主体,而作为政府组成人员又是问责对象。在这种情况下,即使手段再完备、程序再细致,问责也会面临极大的阻力。道理很简单,自己对自己问责,难以产生有效的问责意愿。近年来,官员代表比例过大的问题已经引起了多方面的关注。新修改的选举法特别规定要提高工人、农民和知识分子在人大代表中所占的比例,这对于提升人大代表的代表性无疑是一个利好消息,但问题的关键是要把文本规定落实到实践中来,进一步加大实施力度。其次,逐步推进人大代表专职化。在现行制度下,人大代表几乎都有自己的本职工作,当代表很大程度上是“业余活动”。这在客观上决定了人大代表很难有充分的时间和充沛的精力负责任地开展工作。特别是很多问责案件还有可能会涉及对特定问题的调查以及一些专门知识,而兼职代表对这些往往是难以胜任的。因此,为了加强人大问责,应该要考虑代表专职化的问题。

  3.着眼于深化行政管理体制改革,加快建设行政问责机制

  在三大问责机制中,行政问责机制的发展是相对较快的。无论是建章立制,还是具体实施,行政问责都走在了前面,相对而言也更加成熟、规范一些。实际上,这也符合改革开放以来我国各项改革事业的一般性路径选择,即从易到难,由浅入深。也正因为如此,行政问责要想取得进一步突破,很大程度上要依赖于行政管理体制改革的深入推行,在某些方面甚至还会触及政治体制的深层次问题。因此,加快行政问责机制建设,必须要与行政管理体制改革步调一致,相互协调,同时还要注意处理好与其他问责机制之间的关系问题。具体说来,有以下几个方面:

  首先,强化行政首长负责制,充分发挥行政首长在行政问责机制中的主导作用。行政首长在问责体系中处于关键地位。一方面,行政首长作为政治问责的对象,与政治问责机制相联系;另一方面,作为问责主体,行政首长又在行政问责机制中发挥主导作用;与此同时,由于我国行政首长一般都由中共党员出任,因此通常还要受到党内问责的规范和制约。从这个意义上说,解决好行政首长在问责中的地位和作用问题,不仅是完善行政问责机制自身的需要,也是协调行政问责机制与其他问责机制之间关系的客观要求。解决好这一问题的重点在于强化行政首长负责制。从理论上说,行政首长负责制应该包含四个方面的内容:一、行政首长对本级人民政府的工作具有全面领导权,副职或部门负责人协调其工作,并对行政首长负责;二、行政首长对工作中的重大问题具有最后决定权;三、相应的人事任免权;四、行政首长对本级人民政府的工作全面负责,以本级人民政府的名义向本级人大及其常委会负责。这四个方面不仅是行政首长负责制的必要组成部分,同时也是我们建设行政问责机制,界定行政首长在问责体系中的地位和作用的基本依据以及重要条件。根据行政首长负责制的要求,行政首长对于行政系统内部的问责应该具有最终决定权。很多地方政府制定的行政问责办法都有类似的规定,但是执行起来并不理想。究其原因,主要是存在两方面的困难。其一,地方政府行政首长相对于行政副职缺乏足够的法理性权威。根据法律规定,地方政府的行政副职也是由人大选举产生,这就意味着行政副职与行政首长具有同等重要的民意基础。在这种情况下,行政首长很难对包括行政问责在内的本级人民政府的工作实现全面领导。其二,地方党委的干部管理权限实际上压缩了行政首长主导行政问责的空间。这一点在前面曾经提到过,这里不再多谈。在很大程度上,这两方面的困难最后都可以归结为行政首长的实际权限问题。因此,要强化行政首长负责制,真正实现行政首长对行政问责的主导,应该考虑:首先,为了确保行政副职对行政首长负责,地方政府行政副职改由行政首长提名,同级人大任命;其次,在行政首长与地方党委的干部管理权限方面,要进一步明确问责对象的涵盖范围,可以考虑在对公务员进行分类管理的基础上实行分开问责,从事党务工作的公职人员归口党委问责,对一般行政人员的问责由行政首长全面负责。当然,完善行政首长负责制一方面是要实现行政首长对行政问责的主导,另一方面也要求行政首长承担起相应的政治责任。因此,从建设问责机制的角度来看,完善行政首长负责制还必须要特别注意责任承担的连带性问题。即如果行政首长没有督促下属公务人员尽职尽责,或者下属公务人员出现违法或失职行为而不问责,就应该启动政治问责机制对行政首长实施问责,有党员身份或党内职务的还应该接受党内问责。

  其次,探索建立科学的绩效评估体系,将无为问责与有错问责结合起来。我们一再强调,问责的目的不在于惩罚官员,而在于提升政府实现公共利益、满足公共需求的能力和水平。这对于行政问责而言尤其具有现实针对性。正因为如此,行政问责机制的建设决不能满足于产生严重后果之后再进行责任追究,而是应该将关口前置,使问责还能够起到减少出现严重问题,引导行政人员自觉提高服务质量的作用。这就需要在对行政人员的工作绩效进行科学评估的基础上,将无为问责也纳入到行政问责机制的建设中来。所谓无为问责,简单说来,就是对于那些虽然未必造成重大损失,但是工作积极性不强,工作业绩不佳的行政人员所进行的责任追究,其目的在于减少“太平官”,提高行政人员的工作效能。不难看出,实施无为问责的关键是建立科学的绩效评估体系,合理评估行政人员的工作表现。这既是实施无为问责的难点,也是必须加以突破的地方。绩效评估体系的建立涉及多方面的问题,需要深入研究。其中,有两点应该引起注意:一是评估体系的指标设计应该有利于促进政府职能转变,引导行政人员形成科学的政绩观、责任观。“借助于绩效指标,绩效问责实际上明确了政府组织及其公务人员对社会施加影响的领域及努力方向。”(26)正因为如此,在研究制定评估体系时应该严格按照科学发展观的指导,注重指标设计的科学性、综合性和可问责性。切实改变政绩评价标准过于单一的状况,加强对行政部门及其公务人员在创新社会管理方式,提升公共服务水平方面的评估和考核,特别要防止在绩效指标与经济责任指标之间简单画等号的做法。二是要注重提高绩效评估的公共参与程度。对行政部门及其公务人员的绩效评估不能由政府一手包办,应该鼓励社会公众积极参与。一方面,评估体系的设计要充分听取专家学者和社会公众的意见,增强评估体系本身的科学性和民主性;另一方面,要开放评估过程,建立有效的绩效反馈机制,收集来自社会公众的反映和评价,并以此作为实施问责的重要依据。实际上,“政府允许公民在绩效度量中参与得越多,那么政府官员就越有可能利用绩效信息来作出管理上的变革”(27)。

  最后,进一步提升行政问责的规范化水平。目前各个地方关于行政问责的规章制度制定出台得比较多。但不得不承认的是,这些规章制度普遍存在法律位阶不高,问责刚性不足,有些具体条文不统一甚至不兼容的问题。特别是在要强化行政首长主导作用的情况下,为了确保行政问责的严肃性和公正性,就必须要更进一步提升行政问责的规范化水平:一是对于已经比较成熟的问责原则和问责规定,应该加强立法研究,适时出台全国性的《行政问责法》。这不仅是将关于行政问责的共识固定下来,以加强行政问责权威性的需要,同时也是减少行政问责过程中的人治色彩,克服既有问责实践中诸多缺陷的一项根本性措施。正如有的学者所指出的那样,“只有对行政问责进行全国统一的立法,才能摆脱现有的问责模式的惯性,由权力型问责过渡到制度型问责,进而使我国的行政问责制走向科学化并真正落到实处”。(28)二是现有的行政问责程序在整体框架上已基本成形,但是有些环节还需要更加细化和明确。例如,在问责的启动程序方面,问责主体在何种场所、以何种形式对官员进行问责;在问责的回应程序方面,被问责官员的解释、申诉乃至抗辩应当如何操作;此外,问责处理的时间期限,问责决定的公开范围以及公开方式等等这些内容都应该有更为具体的规定。三是行政问责的规范化除了需要制度方面的支持,还应该要有组织架构上的保障。在行政首长对行政问责起主导作用的条件下,不仅要通过政治问责和党内问责的方式加强对行政首长的监督和约束,还应该充分利用行政系统内部的组织资源。特别要注意研究如何才能发挥好审计监察等部门在行政问责中的作用,进一步增强行政问责的规范性、科学性和公正性,使之成为一个良性运转的行政问责机制的有机组成部分。
 

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