CHINA  DEMOCRACY  PARTY

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回到1946年《共同纲领》

荣剑

 

作者按:本文以《1946年〈共同纲领〉的命运》为题,已发表于《炎黄春秋》2013年第6期,鉴于当前的言论环境,发表是以历史叙述部分为主,而将理论建构部分作了较大删改,现全文发出。自杨晓青教授在《红旗文稿》上发表反宪政文章以来,引发了社会和学界的广泛批评,其中涉及到的一个主要问题是,如何看待中共在1946年前后提出的宪政主张。按杨晓青教授的说法,中共在这个时期的宪政主张不过是和蒋介石斗争的策略,中共从来都不打算实行宪政。本文基于对这段历史的认识,试图证明,中共的宪政主张在1946年提出共同纲领时是有诚意的,它是随着武装夺取政权取得胜利之后再彻底放弃了宪政主张。我提出回到1946年的共同纲领,是着眼于当下重建中国宪政架构的可能性。
  
一、《共同纲领》的提出
  
《共同纲领》是中国共产党首先提出来的。1946年1月10日,中国政治协商会议在重庆正式开幕,国民党、共产党和其他民主党派共38名代表参加,就和平建国大业进行充分协商,以期达成《和平建国纲领》,为即将召开的国民大会奠定宪政基础。中共于1946年1月16日在《新华日报》上发表了题为《论共同纲领》的社论,提出了要求政治民主化的六项主张,明确用“共同纲领”这个说法为政治协商会议定下了主基调。
  
政治协商会议的召开,顺应了全体国民的共同愿望和各政治党派的一致要求。抗日战争胜利之后,中国立即面临着战后国家重建和国民重新团结的艰巨任务,以何种制度形式整合不同的政治力量,以开创结束训政践行宪政的新局面,首先摆在了国共两党面前。作为两个分别拥有庞大武装力量的党,在共同战胜了日本侵略者之后,能否就和平建国达成基本共识,至为关键。全体国民翘首盼望两党抛弃己见,以国家利益和民族大义为重,充分听取其他政治力量的意见,在广泛协商的基础上,形成和平建国的共同纲领。正是在国内强大民意的推动之下,毛泽东接受蒋介石邀请,亲赴重庆,经过40余天的谈判,签署《双十协定》,由此将国共第二次合作推向高潮。
  
抗战结束之后,国共之间的军事力量对比大致在四比一,国民党占有明显优势,共产党要想通过战争夺取全国政权尚无可能,在武力不能保证取胜的情况下,寻求和平方式建设“联合政府”,是共产党可以考虑的一个实际选项。毛泽东在1945年4月24日召开的中共七大会议上,作了题为《论联合政府》的政治报告,该报告明确认为,在中国仍然存在着严重危机的情况下,“中国急需把各党各派和无党无派的代表人物团结在一起,成立民主的临时的联合政府,以便实行民主的改革,克服目前的危机,动员和统一全中国的抗日力量,有力地和同盟国配合作战,打败日本侵略者,使中国人民从日本侵略者手中解放出来。然后,需要在广泛的民主基础之上,召开国民代表大会,成立包括更广大范围的各党各派和无党无派代表人物在内的同样是联合性质的民主的正式的政府,领导解放后的全国人民,将中国建设成为一个独立、自由、民主、统一和富强的新国家。一句话,走团结和民主的路线,打败侵略者,建设新中国。”为此,毛泽东在报告中郑重提出中国人民迫切需要一个互相同意的共同纲领,这个纲领分一般性和具体性两方面的要求,根本宗旨就是要结束国民党一党专政,经过自由的无拘束的选举,召开国民大会,成立正式的联合政府。
  
毛泽东在七大正式提出的共同纲领和建立联合政府的主张,是根据中共自身的实力和当时形势所作出的一个正确决策。虽然中共对共同纲领的诠释包含着它自身的特殊要求,对联合政府的设置也有它自身的特殊考虑——它是以新民主主义理论来主导共同纲领和联合政府,试图把未来的联合政府定位于新民主主义的国家制度,即“以全国绝对大多数人民为基础而在工人阶级领导之下的统一战线的民主联盟的国家制度”;但是不可否认的是,共同纲领主要诉诸的是自由民主的基本理念,这些理念是国民党无法拒绝而又被其他民主党派所普遍接受的。因此,中共在抗日战争即将取得彻底胜利之前,提出以自由民主的共同纲领建立联合政府,和平建国,符合民心,符合历史潮流。
  
国民党作为当时国民政府的执政党,享有国家法统,领导全国人民抗战八年,艰苦卓绝,立下丰功伟绩,期间主导国共第二次合作,实际承认了共产党武装及其根据地的合法性,在抗战胜利之后必将再次承担起国家重建的领导责任。然而,如何重建国家,是否结束训政转向宪政,对于国民党来说,尤其是对于蒋介石来说,并没有做好充分的思想准备,他们主要关心的并不是民主而是迅速统一全国政令军令,首先实行国家的正常治理,然后再逐步过渡到国家的宪政建设。这个指导思想和共产党主张的共同纲领显然相去甚远,分歧的焦点在于,国民党认为必须先实行军队国家化,再实行政治民主化;而共产党则认为必须先实行政治民主化,再实行军队国家化。毛泽东赴重庆谈判期间,蒋介石为国民党谈判代表定下的基调是:一、不得于现在政府法统之外来谈改组政府问题;二、不得分期或局部解决,必须现时整个解决一切问题;三、归结于政令、军令之统一,一切问题必须以此为中心。
  
尽管国共之间存有巨大分歧,但迫于国内外各方的巨大压力,也是因为共同认识到通过宪政方式有可能达到和平建国目的,毛泽东和蒋介石均表现出对国民负责的良好诚意,在原来一些互不相让的问题上,各自作出妥协,最后达成《政府与中共代表会谈纪要》,即《双十协定》。该协定列入关于和平建国的基本方针、政治民主化、国民大会、人民自由、党派合法化、特务机关、释放政治犯、地方自治、军队国家化、解放区地方政府、汉奸伪军、受降等12个问题。原则是承认和平建国的基本方针,同意以对话方式解决一切争端;国共长期合作,坚决避免内战,建设独立、自由和富强的新中国,彻底实行三民主义;迅速结束训政,实施宪政;迅速召开政治协商会议,对国民大会及其他问题进行商讨后再作决定,制定新宪法;中共承认蒋介石及南京国民政府对中国的合法领导地位。
  
《双十协定》的签订,为中国结束内战创造和平带来了希望,同时为中共落实共同纲领参与政治协商会议提供了一个依据。对于中共来说,《双十协定》的意义在于,它表明了国民党不得不承认中共的合法对等地位,共产党在人民面前表现了和平的诚意,在国统区和各民主党派中扩大了影响,在政治上取得了主动权。而对于国民党来说,《双十协定》进一步确认了它所领导的国民政府在全中国的法统地位,促使中共接受三民主义,承认蒋介石的领导。国共两党的共识在于,确立和平建国方针,“同认蒋主席所倡导之政治民主化,军队国家化,及党派平等合作,为达成和平建国必由之途径。”《双十协定》打开了中国政治协商之门。
  
二、《共同纲领》的达成
  
1946年元旦,国民政府主席蒋介石发表元旦公告,提出在抗战胜利之后,国家亟需统一,国家政治必须尽快进入正轨,以实现人民对安定和复兴的迫切要求。为此,蒋介石向全国同胞提出当年要完成的两项任务:第一,要完成复员计划,解除民众痛苦,以确立建设的基础。第二,要尽速实现民主宪政,还政于民,造成全民的政治。对于第二点,蒋介石特别强调,国民革命的最终目的是全民政治,而召开国民大会,还政于民,是唯一必经的建国程序。
  
蒋介石1946年的元旦讲话,拉开了政治协商会议的序幕。1月6日,国民政府成立秘书处,公布了7条召开政治协商会议办法和全体参会成员名单。原定的参会人员,国共各9人,但后来因照顾到青年党坚持要和民盟平起平坐的要求,国共两党商议私下将各自名额送给民盟,使得民盟人数高达9人,而国共人数降为8人和7人。从这事可以看出,国共两党还是从大局出发,是有政治协商的诚意。1月10日,大会开幕,代表首先恭读总理遗嘱,然后主席宣布国共已经下达了停战令即可发布,会场上掌声雷动。中共代表陆定一说:“让我们用这会场作为最后的战场。”这话引发高度共鸣,争相传颂。
  
在开幕式上,蒋介石在致词完毕后,宣布政府决定实施的四项承诺:1、人民之自由:人民享有身体、信仰、言论、出版、集会、结社之自由,现行法令,依此原则分别予以废止或修正。2、政党之合法地位:各政党在法律面前,一律平等,并得在法律范围之内公开活动。3、普选:各地积极推行地方自治,依法实行由下而上的普选。4、政治犯:政治犯除汉奸及确有危害民国之行为者外,分别予以释放。1月11日,政协举行第二次会议,国共两党分别就遣送日本战俘、设立军事调处执行部、无条件停火、消弭内战恢复交通和同意推选参政会公正人士成立军事考察团等事项达成了一致意见。12日上午举行的第三次大会则由国共代表向大会汇报两个月前重庆谈判的经过,并决定参加军事考察团的人选。随后几次会议进入到各项议题讨论,最终是为了达成《和平建国纲领》,也就是中共定位的《共同纲领》。
  
中共为参加政治协商会议作了充分的思想和组织准备。从七大政治报告以来,为建设联合政府,中共进行了全党动员,提出了和平、民主、团结的新口号,认为抗战结束之后中国进入了和平建设新阶段,要求全党要有从武装斗争转向和平斗争的思想准备。毛泽东在为中共中央起草的有关重庆谈判的党内指示中,明确表示要在解放区的土地和解放军的数量上,对国民党作出让步,以争取国际舆论和国内中间派的同情,换得中共的合法地位与和平局面。正是在这样的指导思想下,中共在政治协商会议正式提出了自己的施政纲领。
  
中共于1946年1月16日,以正式代表周恩来、董必武、王若飞、叶剑英、吴玉章、陆定一和邓颖超的名义,向政治协商会议提交了《和平建国纲领(草案)》,并于同日在《新华日报》上发表了社论——《论共同纲领》,在该社论中,中共明确提出了它的政治主张:1、废除保甲制度,修改和废止一切有关限制人民自由权利的法令,释放政治犯;2、政治民主化,结束训政,取消党治;3、修改宪法草案和国大组织法选举法,重选国大代表;4、地方自治,成立省以下各级自治政府;5、军队国家化,承认中共军队为国军,成立联合统帅部;6、废除党化教育,主张教育自由。《和平建国纲领(草案)》是对这六项政治主张的系统化,涉及到总则、人民权利、中央机构、国民大会、地方自治、军事改革、复员善后、财政经济改革、文化教育改革、国际和平及保侨等十个方面的内容,基本涵盖了国家建设的主要框架和事务。按现代政治标准衡量,这个草案无疑充满着宪政精神。
  
和共产党有备而来相比,国民党在这次政治协商会议上居然没有提出自己的施政纲领,而民盟提出了和中共施政纲领相类似的提案,其他党派代表和无党派代表则大都持有批评政府施政的立场。这就是说,中共紧紧团结了第三方势力,占据了宪政理念的道德制高点,基本控制了政治协商会议的话语权。蒋介石直到政治协商会议闭幕日,才对施政纲领提出了两点意见,其一,纲领中规定的人民自由权利国统区要做,解放区也要做;其二,军队国家化是国家和平完成统一的最大要素。
  
事实上,政治协商会议虽然涉及众多议题,但核心议题还是军队问题,蒋介石提出的两点意见是国民党的主要诉求。国民党的态度,除了强调军队国家化之外,还格外强调“军令政令必须统一”,认为只要军令政令统一,一切问题都可以商量解决。这就涉及到国共之间的核心分歧,国民党的立场是,中共军队必须整编于国军系统中,其所创立的地方政府必须纳入国民政府的组织体系中,也就是先军队国家化,再政治民主化;而共产党的立场是,先政治民主化,再军队国家化。
  
为解决军队国家化问题,政治协商会议期间共提出了四个方案,即青年党的“停止军事冲突实行军队国家化案”,民主同盟的“实现军队国家化并大量裁兵案”,国民党的“全国军队国家化确保军政军令之统一案”,以及缪嘉铭所提“请迅速大量裁兵案”。这四个方案对于国民党提出的军队整编方案基本上是倾向一致的,即将全国军队采取混编方式,但中共仍然希望保持比例整编,而非混合整编,意图保留中共军队的独立性。最后形成的协议还是满足了中共要求,以统一整编取代国民党原先坚持的混合整编。这不能不说是中共在政治协商会议上所取得的一个重大胜利。
 
中共在政治协商会议上所取得的成果还不仅仅是在军事领域,会议最后通过的正式的《和平建国纲领》,其实满足了中共草案所提出的基本要求。国民党原先坚持的“五五宪草”、国民大会旧代表继续有效、国民代表人数构成等主张,在与各党派的协商中,或被放弃,或作重大调整。可以这么说,中共提出的纲领草案实际构成了《和平建国纲领》的基本框架。中共在草案中提出的政治民主化,地方自治化,军队国家化,实现人民各项权力,改组中央政府,召开自由的普选的国民大会,以及彻底实行三民主义等政治主张,均在正式纲领中得以体现。
  
1946年1月31日,国民党、共产党和其他民主党派及无党派人士,经过20天的充分讨论和协商之后,终于就所有议题达成一致意见,当天下午6时半在国府礼堂举行第十次会议,蒋介石亲临主持,讨论各分组委员会报告,全部获得一致通过,最后由各党派和无党派代表共同签署《和平建国纲领》。至此,满载着全体中国人民共同愿望的共同纲领正式达成,中国民主政治的宪政架构被建立起来,这是国民党、共产党和其他所有政治力量共同努力的结果,必将载入史册。
  
三、《共同纲领》的终结
  
政治协商会议召开并达成《和平建国纲领》,对于中共来说是一个重要的政治成果,迈出了七大提出的建立联合政府的第一步,争取到了国民党对其合法性的正式承认和其他民主党派的同情与支持,在国民中也获得了良好的评价。因此,中共领导层高度重视这个纲领的实施,在纲领签署之后是有诚意具体落实纲领中的各项条款,履行其应该承担的责任和义务。
  
中共中央在政治协商会议闭幕后第二天,向各中央局、各大区党委、各纵队负责人发出《关于目前形势和任务》的内部指示说:“从此,中国即走上和平民主建设的新阶段。”“虽然一切决议尚待实行,即使实行,离开全国彻底民主化还是很远;但是,只要各党派在全国合法化,人民有了初步的民主自由,民主运动即可能逐步发展,成为不可抗御的力量,破坏封建专制主义,推动国家继续走上民主化。”基于上述分析,中共中央还特别强调:“中国革命的主要斗争形式,目前已由武装斗争转变到非武装的群众的与议会的斗争,国内问题由政治方式来解决,党的全部工作,必须适应这一形势。”
  
在同一天的会议上,刘少奇对上述指示做了进一步的解释。他认为,这次政协会议所开创的和平局面,是苏美英三国、国共民盟三党、工农小资产阶级中等资产阶级三个阶级合作,使中国走上民主化道路,条件和环境比过去都好,因此中国的民主化是有希望的。他为此要求党的全部工作要实行转变,要适应新的形势,从武装斗争为主转变到非武装的政治斗争,以后主要依靠群众斗争、议会斗争、合法斗争。他提醒全党,不愿与国民党合作,不重视合法斗争,这种倾向是危险的,对今天新的形势新的任务是不适合的。
  
根据中共中央指示,中共开始落实和平参政议政的各项措施。首先,迅速制定了中共参加国民政府委员会和经过改组后的行政院的成员名单,有毛泽东、林伯渠、董必武、周恩来、刘少奇、范明枢、张闻天等,并提议由周恩来、林伯渠、董必武、王若飞分别担任行政院副院长、两部长及不管部。中共的方针是,和国民党君子协定,长期合作,不搞两党交替执政,保持政府以外的两党协商,否决权备而不用。其次,准备着手将中共中央的指挥中心从延安搬到苏北淮阴(淮安),以便靠近南京开展各项工作。第三,开始启动解放区的复员整军工作,预定第一期精简三分之一的军队,在三个月内完成;第二期再精简三分之一。在实行中,晋察冀部队复员人数最多,进行得最快,原有野战军9个纵队、26个旅、加上地方部队共32万多人,在精简中率先复员了10万多人。
  
中共在政治协商会议结束之后所采取行动,应该说是符合《和平建国纲领》的,它的确是有诚意和国民党进行合作,从武装斗争转向议会斗争。当然,鉴于国共长达20多年武装对抗的历史,中共不可能一下子放弃武装夺取政权的理念,它作了两手准备,和国民党边打边谈,以保证自己的核心利益不受到损害。但是,就1946年上半年来说,中共依据共同纲领转向和平斗争的态势已经形成,它为践行和平民主建设已经开始履行自己的职责,这个必须给予客观评价。后来共同纲领无法得以执行,国共合作破裂,政治协商会议所奠定的宪政框架被全部推翻,共产党有责任,但国民党应该负有更大的责任。
  
国民党对于政治协商会议并没有在全党形成统一的思想,其强硬派和右派认为这次会议让共产党占了大便宜,而国民党则没有取得什么重要成果。政治协商会议闭幕那天,国民党举行中央常委会议,谷正纲、张道藩等要员强烈反对政协协议,说“国民党完蛋了,什么也没了,投降共产党了,宪草12条原则把‘五五宪草’破坏无遗了。”这种情绪在国民党内并非少数,陈果夫致函蒋介石指出:“政治协商会议,共产党已得到好处,本党受害,中国如行多党政治,照现在党政、军政未健全之际,颇有蹈覆辙之可能。请悬崖勒马,另行途径。”蒋介石显然也没有完全做好实行宪政的准备,他的先军队国家化、再政治民主化的思想已经根深蒂固,只要共产党不交出军队,他从内心里是不相信共产党的。
  
1946年3月1日至17日,国民党在重庆召开六届二中全会,这次会议形成的决议强调:五权宪法绝不容有所违背,所有对“五五宪草”的修改都应由国民大会讨论决定,并就宪法草案问题通过了五点修正意见,主旨是扩大非常设的国民大会的权限,相应削弱立法院、行政院和监督院的权力,并以恢复中央政治委员会的方式来限制国民政府委员会的权力。在军事问题上,决议宣称:“军队国家化是政治民主化的主要条件。”这些决议内容,基本否定了政治协商会议所达成的原则,当然不能为中共所接受,也遭致一部分民主党派的反对。周恩来指出:“政协的一切决议不能动摇或修改,这是由五个方面代表起草通过的,应成为中国的民主契约,谁要破坏,谁就是破坏今天中国的民主和平团结统一。”
  
国民党不愿意履行政治协商会议协议,除了在政治理念上存在着和共产党的原则分歧之外,和它当时握有远比共产党更为强大的武装力量有关。在四比一的绝对优势之下,蒋介石和他的军事将领迷信“军事解决”这种方式,大大低估了中共军队的战斗力,错误地以为只需三到六个月,即可从军事上彻底解除中共武装。从客观上看,国共两党的军事冲突的确也难以避免,围绕东北主权的收回,共产党占得先机岂可愿意交出到手的胜利成果,而国民党依照雅尔塔协定有占取东北的合法性,两党互不相让,必然大打出手,决一死战。四平之战,国民党胜而不追,错失最大的历史胜机,后来在持续三年的战场角逐中又一败再败,最后不得不退出大陆。胜者为王,败则为寇,中共成为新的历史主宰。
  
四、《共同纲领》的新旧转变
  
国共全面内战彻底终结了政治协商会议所达成的《和平建国纲领》,其具体方案无法实施,但是,在三年内战期间,国共双方,包括第三方势力,还是从他们各自不同的立场出发,不断援引纲领所确立的宪政原则,试图为自己的行为提供合法性依据。
  
中共是政治协商会议的最大收获者,它自然要高举政治协商会议的旗帜。国民党六届二中全会之后,中共通过各种方式一直在谴责国民党试图背离政协路线的言行,主观上还是希望回到共同纲领的框架内来解决国共的政治分歧。中共中央于1946年6月19日致电各野战军负责人,对即将爆发的全面内战的前景有一个估计,认为“观察近日形势,蒋介石准备大打,恐难挽回;大打后,估计六个月内外时间如我军大胜,必可议和;如胜负相当,亦可能议和;如蒋军大胜,则不能议和。因此,我军必须战胜蒋军进攻,争取和平前途。”这就是说,中共很清楚,惟有通过战争才能维护自己在政治上的合法性,才有可能取得“议和”的地位。
  
在国民党看来,实现政治协商会议协议的最大障碍就是中共武装力量的存在,它依雅尔塔协定收回东北主权,遇到中共武力抵抗,必然要以军事方式予以回击,由此形成内战的责任应由中共承担。所以,国民党在与共产党交战的同时,并没有完全丢掉政治协商会议所通过的协议,它试图在确立了对中共的绝对军事优势之后,重新主导宪法草案修改和国民大会的召开。政协原来达成的关于1946年5月5日举行国民大会的约定,因内战而无法实施,国民党在该年7月3日举行的国防最高委员会会议上,承诺国民大会在11月12日召开。蒋介石还特别为此发表讲话:“断不能因为任何阻碍而延迟结束训政开始宪政的程序,11月12日的国民大会,必定如期召集。”
  
1946年10月11日,国民党军队攻占中共重镇张家口,这个胜利让国民党有了底气,旋即在次日正式公布国民大会于11月12日召集,并依据政治协商会议协议,通知中共提交参加国民大会的名单。在遭到中共拒绝之后,国民党声称将保留中共和其他民主党派出席大会的代表名额,将开会时间从11月12日再延后三天,以作最后努力。中共在当时国共关系全面破裂的情况下,绝无可能参加国民大会,民盟也拒绝参加。周恩来代表中共发表声明指出:“这一‘国大’是一党召开的分裂的‘国大’,而不是各党派参加的团结的国大,政协协议的国大。我们中国共产党人坚决不承认这个‘国大’,和平之门已为国民党政府一手关闭了。”
  
在中共和民盟代表缺席的情况下,国民党主导召开的国民大会并通过《中华民国宪法》,显然不具有充分的合法性,的确背离了政治协商会议所达成的共同纲领。这次国民大会的召开,宣告了政治协商会议的使命已经彻底终结,国民党以国民大会通过的《中华民国宪法》为指导实施宪政转型,《和平建国纲领》作为临时约定已被弃之一边;而共产党也不再高举政治协商会议的旗帜,完全回到了它原来的政治路线:以武装斗争夺取政权。
  
经过1947年一年的战争,国共之间的军事力量对比关系发生了显著变化,共产党从弱转强,从战略守势转向了战略进攻。在取得了军事优势的前提下,中共的政治目标已不再是仅仅争取合法地位,以“议和”的方式在国民党主导的联合政府中谋取一定席位,而是提出了新的政治纲领,那就是“打倒蒋介石,建设新中国”。1947年12月25日,毛泽东在陕北米脂杨家沟主持召开了中共中央扩大会议,并在这个会议上作了题为《目前形势和我们的任务》的报告。这份报告开宗明义地指出:“中国人民的革命战争,现在已经达到了一个转折点。”“这是一个历史的转折点。这是蒋介石的二十年反革命统治由发展到消灭的转折点。”为适应这个根本性的转折,毛泽东系统阐述了新民主主义的政治纲领和经济纲领。政治纲领是,联合工农兵学商各被压迫阶级、各人民团体、各民主党派、各少数民族、各地华侨和其他爱国分子,组成民族统一战线,推到蒋介石独裁政府,成立民主联合政府。经济纲领是,实行国营经济、由个体逐步向着集体方向发展的农业经济和独立小工商业者的经济及小的、中等的私人的资本经济。
  
新民主主义论是毛泽东在1940年1月首次正式提出来的,这可以被看作是中共进行革命和建国的一个基本纲领,主要涉及到对新民主主义的政治、经济和文化制度的基本定位,主旨是建立一个既区别于英美式民主即所谓旧民主主义制度,又区别于苏联式的社会主义共和国的新民主主义制度,这个制度的核心是建立以共产党(无产阶级)为领导的民主联合政府。毛泽东认为,新民主主义制度只是一个过渡性的制度安排,它最终是要向苏联式的社会主义制度转变。
  
毛泽东关于民主主义新旧之分的理论,为中共对共同纲领采取新旧两种不同立场奠定了思想基础。也就是说,中共在1946年政治协商会议上和其他民主党派一起争取到的共同纲领,并不是属于新民主主义范畴的,而毋宁是属于旧民主主义的,或者说是属于英美式民主的。中共在当时之所以愿意实行所谓的旧民主主义,原因一如前述,它在战场上还处在劣势;一旦当它在战场上处于绝对优势时,旧民主主义及其纲领便自然而然地被中共彻底抛弃,取而代之的是中共自己的旗号 ——新民主主义。
  
1949年,国共决战以共产党的胜利而告终,国民党退守台湾,共产党掌握大陆治权。为迎接新中国的到来,中共于1949年9月21日在北京主持召开中国人民政治协商会议,会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》。从此,在中国的政治词典中,出现了民主主义的新旧之分、政治协商会议的新旧之分和《共同纲领》的新旧之分。新旧之间的差别及其后果,可谓巨大。虽然新政协尽可能广泛地吸纳了各民主党派、各人民团体和各方人士的参与,在新的《共同纲领》中规定了人民应享有的各项权利和自由,在随后成立的中央人民政府中有超过半数的委员由民主人士担任。这看起来像是实现了1946年政治协商会议所确立的目标:建立联合政府;但是,这种政治局面很快就消失了。1954年,《中华人民共和国宪法》通过,1949年《共同纲领》退出历史舞台,中共宣布结束新民主主义发展阶段,中国进入社会主义改造运动。以后就是合作化、反右、人民公社直至文革等一系列运动,民主党派被彻底改组,共产党实行一党执政,宪政变得何其遥远!
  
五、重返《共同纲领》的宪政基础
  
1946年中国政治协商会议,迄今已有近70年了,在国民党、共产党和其他民主党派的共同努力下所签署的《和平建国纲领》,已成为历史陈迹,几被湮灭。现在重新回顾这段历史,深深感到中国错失了一个极其重要的历史机遇,中国在距宪政仅一步之遥时居然戛然而止,不得不让人扼腕叹息。
  
中国当时的政治力量对比是建构中国宪政框架的最有利的条件。国民党虽然一党独大,占有国家法统,但结束训政实行宪政是它对国民的基本承诺;共产党虽然坚持武装割据,拥有庞大军队,但通过宪政方式建立联合政府是它的基本主张;其他民主党派虽然力量弱小,没有一兵一卒,但广泛代表着社会中间阶层,构成了国共之外的第三方力量。这三个不同的政治力量的存在和互相制约,奠定了中国政治协商会议的宪政基础,由此能够达成反映国民共同意愿的共同纲领。但是,无情的战火还是彻底烧毁了这一纸纲领,宪政之梦在国共互不相让的争战中毁于一旦。
  
往事不可谏,来者犹可追。中国在告别宪政之后近70年的历史风雨中,经历了无数荒唐的政治运动和失败的政治实践,见证了制度竞争和制度比较中所显示出来的制度优劣,看到了决定国家兴亡更替的的普遍规律。历史积累下来的经验和教训,成为人们重新认识历史的一个尺度。基于这种历史观和历史价值观,重返 1946年《共同纲领》的宪政基础,重新总结和消化这个政治遗产,或许能为中国当前的政治转型和两岸统一,找到一条切实可行的路径。
 
在中国现有的政治格局中,1946年的政治生态已完全不复存在,民主党派的政治功能已完全变异,不足以承担政治制约力量的基本作用,公民社会和民间力量在政治高压之下始终处在非组织化状态,不容许成为新的政党组织。但是,从台海两岸的大格局来看,中国存在着和1946年相似的政党结构,国共两党各自拥有法统、军队和经济资源,民进党作为台湾的反对党,亦有两届执政经历。经过大陆30年的改革开放,目前两岸关系已有极大的改善,国共两党的关系渐趋正常化,民进党对大陆的态度也日趋向务实方向发展。中共提出,在一个中国之下,什么都可以谈,这就为两岸的政治合作打开了空间。国民党马英九曾经认为,两岸统一的前提是大陆实行民主化。民进党元老张俊宏主张,放弃台独,两岸实行一国一制,共同推动民主直选,在民主和法治的前提下实现中国统一。这些言论虽未得到中共的正面回应,但是,随着形势的发展,这些议题必然会提到议事日程上来。
  
1946年的共同纲领经历了近70年,其宪政原则并未过时,对于当下中国的政治转型仍有指导意义,既可以视为大陆政治体制改革的重要参考,也可以视为建构两岸正常政治关系的共同基础。和共同纲领联系在一起的政治协商,是开辟宪政的可行路径。
  
首先,1946年的共同纲领基本上是依照中共的纲领蓝本而制定的, 经过了国民党、共产党和民主党派的充分协商后达成的,纲领中所确立的政治民主化、军队国家化、地方自治化和人民的各项权利,均是中共一贯主张的要求。以宪政方式改造大陆现行的政治制度,并在这个基础上实行两岸政治合作和竞争,同时尽可能广泛地吸纳新的的政治力量,在民主和法治的前提下实现两岸统一,实现中华民族的大团结。一个中国,一个制度,符合中国人民的根本利益,是中华民族复兴的最佳方案。
  
其次,共同纲领既是政治协商会议的“临时约法”,也是政治协商会议所达成的共识。政治协商会议作为国民大会的准备,具有预备立宪的作用,是各政治党派和无派别人士为实现宪政所进行的思想和组织协商,类似于美国建国前的费城制宪会议。1946年的政治协商会议模式是本着党派平等的原则,通过政治协商达成宪政框架,而1949年所建立起来的政治协商制度则完全变成了一党独大的附属品,丧失了政治协商功能。因此,既要从“新”的共同纲领退回到“旧”的共同纲领,也要从“新政协”退回到“老政协”,重新把政治协商会议打造成各政治党派和政治力量的制宪平台,为宪政转型奠定思想和组织基础。
  
第三,参照1946年国共合作方式,维持国共现有的治理范围,承认双方各自治权的合法性,维护双方各自军队的独立性,先政治民主化,再军队国家化。大陆承诺彻底放弃武力统一中国政策,台湾各党派承诺彻底放弃台独立场,两岸签署永久和平协议,共同承诺以宪政方式统一中国。两岸政治开放先从上层做起,在政治协商会议层面进行政党合作,充分协商达成宪政框架,同时在局部地区开辟政治特区,逐步推行政党竞选。
  
第四,在两岸政治合作的基础上,将政治协商会议的范围和功能进一步扩大,不仅涵盖国共两党和民进党,而且广泛涉及新的政治力量、滞留在海外的异见人士和各种持不同政见者,达成的共同纲领不仅有助于完成中国的政治转型和两岸统一,而且要有助于对新疆问题和西藏问题的根本解决,真正实现汉族和各少数民族的大团结,真正实现中华民族的伟大复兴。

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