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南海国际法律战之现况与可能发展

宋燕辉

 

一、前言

2013年,南海发生两场与岛屿领土主权和海洋权益争端相关的法律战。首先是菲律宾外交部于元月22日依据1982年《联合国海洋法公约》第287条与附件七规定向中华人民共和国驻马尼拉大使馆提交一份仲裁通知书与主张声明,要求成立仲裁庭审理菲国在南海所主张海洋管辖权因而与中国大陆所发生之争端。其次是在东协施压下,中国大陆于9月15日在苏州与东协启动有关通过《南海行为准则》之磋商。

菲律宾所提起的南海仲裁案涉及国际法,尤其是《联合国海洋法公约》,因此是有关「硬法」的法律战。《南海行为准则》虽然比中国大陆与东协于2002年所签署《南海各方行为宣言》的约束力较高,但仍无法被视为国际条约或协议,只能算是「弱法」文件。因此,是否通过、何时通过、以及通过何种内容《南海行为准则》的磋商或协商,应被视为「弱法」的法律战。

二、南海仲裁案之提出与仲裁庭之成立

菲律宾提出南海仲裁要求之后不久,中国大陆驻菲律宾大使马克卿于2月19日约见菲律宾外交部官员,表示中方对菲方就中菲南海争议提请国际仲裁的照会及所附通知不予接受,并将其退回。北京指出,菲方有关照会及所附通知在事实和法律上存在严重错误。但依据《联合国海洋法公约》附件七规定,仲裁之程序并不因为中国大陆表示不接受、不参与而停止。

依据《联合国海洋法公约》附件七规定,菲律宾所要求成立之仲裁庭有五位成员。菲方与中方可各自指派一名仲裁员。之后,双方经协商同意指派另三位包括庭长在内的仲裁员。菲律宾在提出仲裁通知书与主张声明同时就已指派前任国际海洋法法庭庭长,也是现任该法庭德国籍法官Rüdiger Wolfrum作为代表菲方之仲裁庭成员。原本中国大陆应可指派代表中方之仲裁庭成员,但因为中方不参与仲裁,因此,2013年3月,国际海洋法法庭现任日本籍庭长柳井俊二任命波兰籍国际海洋法法庭法官Stanislaw Pawlak作为代表中方之仲裁庭成员。

2013年4月,柳井俊二任命仲裁庭之另三位成员,分别是斯里兰卡籍法官Chris Pinto 、法国籍国际海洋庭法官Jean-Pierre Cot、以及荷兰籍国际法教授Alfred Soons。其中,Chris Pinto 被任命为仲裁庭庭长。2013年5月,由于 Chris Pinto请求撤回仲裁庭成员之任命,因此,2013年6月21日,柳井俊二任命前国际海洋法庭迦纳籍法官Thomas Mensah作为仲裁庭第五名成员,同时他也被任命为仲裁庭之庭长。

2013年7月11日,仲裁庭在荷兰海牙和平宫 (the Peace Palace) 召开第一次会议,会中决议常设仲裁法庭 (the Permanent Court of Arbitration) 作为仲裁程序之注册所在地。2013年8 月27日,仲裁庭发出第一号程序令 (Procedural Order),正式通过诉讼程序规则 (the Rules of Procedure),并定2014年3月30日为菲方提交起诉状 (Memorial) 的期限。仲裁庭指示菲方在起诉状中应陈述所有相关问题,此包括仲裁庭之管辖权、菲方诉求之可受理性、以及争端的实体事宜等。仲裁庭将在征求当事双方意见之后,适时决定后续仲裁流程,此包括是否需要提交其它书面陈述说明数据或开庭审理的必要性和时间表。

仲裁庭所通过之仲裁程序规则是对《联合国海洋法公约》附件七规则的补充,规定了适用于通讯、语言、公开度、庭审管理、对仲裁庭管辖权异议的审议、临时措施的请求、指定专家协助仲裁庭等事项的程序。该程序规则同时也规定了仲裁庭在当事一方不参与仲裁的情况下应采取的措施。

依据一般国际仲裁时程,在今年3月30日截止日前,菲律宾必须提交起诉状。之后,中方应有7到8个月的时间提交辩诉状 (Counter-Memorial)。换言之,中方提交辩诉状的期限是今年10月或11月。接下来在第二轮书面申诉与答辩期间,菲方有4至5个月时间提出 (原告对被告)的答辩,时间应在2015年4或5月。中方同样有4至5个月的时间提出(被告对原告的)第二次答辩,期限应在 2015年9或10月。但因中方已表示不参加仲裁,因此此仲裁时程与进度可能会有变化。

三、《南海行为准则》启动磋商

2002年11月4日,中国大陆与东协十个会员国于在柬埔寨金边签署《南海各方行为宣言》(Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea)。之后,经过冗长的磋商,双方终于在2011年7月20日于印度尼西亚巴里岛达成有关落实《南海各方行为宣言》指导方针内容的协议(The Guidelines for the Implementation of the Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea)。 《南海各方行为宣言》第十款提及:「有关各方重申制定南海行为准则将进一步促进本地区和平与稳定,并同意在各方协商一致的基础上,朝最终达成该目标而努力。」《南海各方行为宣言》指针第六款也提到:「应在有关各方共识的基础上决定实施《宣言》的具体措施或活动,并迈向最终制订“南海行为准则”。」

《南海各方行为宣言》之签署与《南海各方行为宣言》指针之核准显示中国大陆与东协十个会员国都同意制订《南海行为准则》是有利南海地区之稳定与和平,且都承诺愿意采取行动,最终促成《南海行为准则》之制订通过。2011年11月,第14次中国大陆与东协领导人会议暨中国大陆与东协建立对话关系20周年纪念峰会在印度尼西亚巴利岛举行。在此会议召开期间,为扩展双方海事实务合作,温家宝总理特别提出设立中国大陆与东协海上合作基金 (China-ASEAN Maritime Cooperation Fund)以推动双方在海洋科学研究与环境保护、互联互通、航行安全与搜救、打击跨国犯罪等领域之合作。

2013年8月14日,东协外长在泰国华欣 (Hua Hin) 召开「脑力激荡」非正式会议,主要议题涉及处理南海争端的《南海行为准则》。此会议也是为8月28日至30日将在北京召开之中国大陆与东协建立「战略伙伴关系」十周年纪念会议,以及同年于9月14日至15日在中国大陆苏州所召开之第六次中国大陆—东协落实《南海各方行为宣言》高官会议和第九次中国大陆—东协落实《南海各方行为宣言》联合工作组之会议所做准备。在会中,泰国外长希哈沙 (Sihasak Phuangketkaew) 表示,泰国 --作为2012-2015年中国大陆与东协会员国之间的协调国-- 已向其它东协各外长传递希望早日通过《南海行为准则》的讯息。

2013年9月14至15日,落实《南海各方行为宣言》高官会议和第九次中国大陆—东协落实《南海各方行为宣言》联合工作组之会议在苏州召开。会中,双方达成,「循序渐进、协商一致」落实《南海各方行为宣言》 的共识,决定授权高官会议和联合工作组就《南海行为准则》进行具体磋商,并同意采取步骤成立名人专家小组 (Eminent People and Experts Group)。会中也批准了2013-2014年落实《南海各方行为宣言》工作计划。中国大陆提出建立中国大陆与东协国家海上紧急救助热线、举行中国大陆与东协国家海上联合搜救沙盘推演等合作倡议,泰国、印度尼西亚等国家也提出了海上相关合作倡议。

尽管东协与中国大陆已启动有关《南海行为准则》之磋商,但双方对通过《南海行为准则》之时程与《南海行为准则》之内容和「要素」、仍有歧见,其中包括是否应纳入争端解决机制条款,以及是否开放给「局外人」,举如,美国之加入等。2014年元月开始,泰国已表示将持续推动制订《南海行为准则》工作,而2014年由缅甸担任东协轮值主席国也势必将《南海行为准则》列为东协重要工作之一。因此,中国大陆也必须与东协进一步磋商《南海行为准则》事宜。

四、南海国际法律战可能发展

菲律宾所提南海仲裁案有以下几个可能发展:(一) 仲裁庭初步裁定法庭对本案有管辖权;(二) 仲裁庭初步裁定法庭对本案无管辖权;(三) 初步裁定法庭对本案有部分管辖权;(四) 法庭进行实质仲裁;(五) 诉讼期间中国大陆出席仲裁,提辩诉状;(六) 诉讼期间菲律宾撤回仲裁;(七) 诉讼期间菲律宾要求延长提起诉状截止日;(八) 诉讼期间法庭要求中方、菲方或相关专家做报告说明或提出事证等。

由2013年中国大陆的实际作法可以得知北京的立场是不参与仲裁,策略是要孤立菲律宾,施加外交压力迫使菲律宾撤回仲裁。据报导,中国大陆曾以邀请菲国总统阿奎诺三世出席在去年9月于大陆南宁举行的中国大陆-东协贸展作为交换菲国撤回仲裁的条件,但菲国不接收。菲国外长在去年10月也表示希望加快仲裁程序,在2016年阿奎诺三世总统任期结束前宣判仲裁结果。菲律宾所委托之知名国际仲裁法律顾问Paul S. Reichler 也举行过几场有关中菲南海仲裁案的研讨会。最近的一场是在2013年12月3日于美国华府重要智库战略与国际研究中心(CSIS)举行。

针对菲方的攻势,中国大陆肯定是有准备。早在2011年4月,中国大陆向联合国秘书长所送交的照会中就指出「菲律宾所称的 “卡拉延群岛” 完全是中国南沙群岛的一部分」; 「菲律宾对中国南沙群岛部分岛礁的占领及相关行为构成对中国领土主权的侵犯。根据“非法行为不产生合法权利”的法律原则,菲律宾不能援引其非法占领行为支持其领土要求。. . . 根据国际法上“陆地支配海洋”的原则,沿海国提出的专属经济区和大陆架主张不能损害其它国家的领土主权。」此外,照会中也主张:「按照《联合国海洋法公约》、1992年《中华人民共和国领海及毗连区法》和 1998年《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》的有关规定,中国南沙群岛拥有领海、专属经济区和大陆架。」

2013年4月26日,针对菲律宾就南海问题推动国际仲裁,大陆外交部发言人强调“不接受”的同时做出回击,要求菲律宾从中国岛礁上撤走一切人员和设施,并同时公布了菲方非法侵占的8个岛礁的名称。中国大陆认为依据北京在2006年8月依据《联合国海洋法公约》第310条和第298条规定所作出之声明,已将有关海域划界、或历史性权利等争端排除在公约第15部分第二节导致有拘束力裁判的强制程序之适用外,因此,中方不接受、不参与菲律宾所提之仲裁,仲裁庭对本案也无管辖权,盖菲方所提仲裁主张都与岛屿主权、海域划界、以及历史性权利等争端相关。

至于有关《南海行为准则》启动磋商方面,此「软法」战争会打多久,要明确预测时程较难,但预料进度不会太快。中国大陆外交部长王毅于2013年8月5日表示,中国大陆与东协各国已同意在落实《南海各方行为宣言》框架下探讨推进《南海行为准则》进程,以共同维护南海地区的和平与稳定。尽管中国大陆同意与东协讨论通过《南海行为准则》相关事宜,但他提出「四要原则」。第一,要有合理预期。王毅提醒各方对此准则之通过要有合理预期。他说,一些国家提出「速成论」,希望一天就谈成《南海行为准则》,这既不现实,也不是严肃认真的态度。《南海行为准则》涉及多方利益,其制定需要一个细致复杂的协调过程。第二,要协商一致。也就是各方在推进《南海行为准则》时应参考制定《南海各方行为宣言》的经验,寻求最广泛共识,照顾各方舒适度。不应把个别或几个国家的意志强加给其它国家。第三,要排除干扰。中国大陆与东协国家以往曾几度探讨过《南海行为准则》,但因受到干扰而中止。各方应多做有利于推进《南海行为准则》进程的事,为此创造必要的条件与环境,而不是反其道而行之。第四,要循序渐进。制定《南海行为准则》是《南海各方行为宣言》中的规定,《南海行为准则》不能取代《南海各方行为宣言》,更不能撇开《南海各方行为宣言》另搞一套。当务之急是继续落实好《南海各方行为宣言》,尤其是积极推进海上合作。在此过程中,协商确定制定《南海行为准则》的路线图,一步一步向前推进。

由2014年元月15至18日即将召开之东协外长非正式会议可以观察东协对通过《南海行为准则》时程与内容所采态度。由泰国所主办之七次中国大陆—东协落实《南海各方行为宣言》高官会议和第十次中国大陆—东协落实《南海各方行为宣言》联合工作组之会议之讨论也是重要观察点。之后,中国大陆与东协也将在今年由缅甸主办一系列东协安全对话会议,其中包括第47届东协外长会议 (2014/8/3–8)、第25届东协高高峰会和第17届东协与中国大陆峰会等(2014/11/9-11 或2014/11/10-12)会议提及《南海行为准则》磋商事宜,值得密切观察。尽管中国大陆不愿见到《南海行为准则》的早日出炉,但中国大陆与东协磋商此准则之通过是有利制约菲律宾所提的仲裁案。

五、结语

2013年南海仲裁案与《南海行为准则》启动磋商都与中华民国在南海的岛屿领土主权、海洋权益、以及国家发展与总体利益相关。但台湾无法以第三方身份要求介入菲律宾所提的仲裁案,也未被邀请参加未来东协与中国大陆有关《南海行为准则》之磋商。事实上,台湾也被排除在东协与中国大陆依据《南海各方行为宣言》与落实《南海各方行为宣言》指针所进行之南海海洋合作计划之外。我们可以期待在2014年期间,南海的两场「硬法」和「弱法」的法律战不但会继续开打,也有可能出现攻防战引起之火花。南海国际法律战之现况与可能发展值得我国密切关注。
 

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