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王张会对两岸关系发展的意义

王高成 淡江大学国际事务与战略研究所教授

 

陆委会主委王郁琦率团至大陆访问,与中国大陆国台办主任张志军作首次的会谈,受到国内外高度的关注,也对于两岸关系的发展具有重要的意义。

首先,这是两岸分治六十五年来首次有中华民国政府的官员,以正式的身分访问大陆,并与主管业务的对口单位首长举行直接的会谈。过往台湾的官员曾以个人或专家的身分至大陆参访,或者参与两岸事务的协商,但是从未以正式的官职身分访陆。此次大陆愿意以「主委」的身份接待王郁琦,显示已在某种程度默认中华民国政府的治权,愿意接受「陆委会」是台湾方面管辖两岸关系的主管机关,主委是该机关的首长职称。

其次,这是两岸主管两岸事务的机关首长首次的会谈,代表两边关系的对等,双方各自接受对方的管辖权。过去在两岸的特殊关系下,双方官员回避见面,两岸交流的事务由充当「白手套」的海基会与海协会协商解决,两岸关系停留在间接及非正式地阶段。如今两岸主管两岸事务的首长可以直接见面会谈,代表着两岸关系进一步地提升,迈向官方化及直接化。

第三,此次会谈后,双方同意将两机关官员的会面协商常态化及制度化,如此将使得此一官方的交流不是昙花一现,而会持续下去。透过双方主管机关及官员的直接会商,对于处理两岸事务将能避免误判,更有效率,更有助于增进两岸关系。


两岸关系之所以有如此的发展,系基于以下的因素。

第一,两岸关系自2008年马总统执政后,已有明显地发展,海基会与海协会已恢复协商,至今已签订了19项协议。然而,两岸至今的发展仍停留在「只经不政」的阶段,所签订的协议绝大多数是与两岸的经贸及民生议题有关,对于政治关系则未推动,有些重要的议题如终止敌对状态、签订和平协议、建立军事互信机制、台湾的国际参与等,则并未协商。对于大陆而言,两岸关系发展的终极目标是两岸的统一,双方关系不能只停留在经济的层面,必须向政治关系发展。安排两岸主管机关的负责人的正式会面,以及会面的常态化,将是两岸向政治关系发展的有利开端。

第二,两岸关系目前已进入了所谓的「深水区」,许多台湾关切的议题如两岸两会互设办事处、国际参与、加入亚太区域经济,包括「跨太平洋伙伴关系」协议(TPP)及「区域全面经济伙伴」协议(RCEP),都需要大陆的支持或至少不反对,两岸的政治互信很重要。马政府也务实地理解到,适度地发展两岸的政治关系,乃必要之务。

第三,两岸关系发展至今,已取得了良好的成效,19项协议的签订,已涵盖了两岸许多面向的关系,彼此的互信也已较2008年前增进许多。两岸的互动未必只能停留在海基与海协会的管道层次,事实上许多两岸的协议,已是两岸相关主管机关的官员以学者专家的身分进行直接的协商。主管两岸事务的专责机构陆委会与国台办却一直互不接触,已是落后于两岸关系发展的现实需求。换言之,两岸主管机关首长的直接接触与会谈,也是两岸这五年来丰硕交流成果下的自然发展。

第四,两岸领导人的会面,一直是两岸关系大步发展的重要指标,但是至今此一目标并未实现。在两岸关系这五年来良性的发展下,两岸领导人直接会面的条件已较以往为佳。今年的亚太经济合作会议(APEC)将在大陆举行,或可提供一个适当的机会让两岸的领导人在此一会议见面。两岸事务的机关首长先行会面,可以为两岸领导人的会面奠定有利的基础。


综观王主委在大陆实际的访问过程及结果,可据以评估目前两岸的实质关系。


首先,大陆虽然表面上同意王郁琦以官方的身分访陆,但是在实质上仍有相当的保留。王郁琦的「陆委会主委」职称,只有当张志军与其见面时口头称呼「主委」,但是并未与陆委会衔接一起,亦即提到陆委会时未提主委,提到主委时未提陆委会。大陆的官方媒体如新华社及央视,则统一口径称呼王为「台湾方面大陆委员会负责人」,至于中华民国或行政院陆委会的字眼则不论是张志军本人或大陆媒体均未提及。显然,自去年APEC以来至这次的会面,大陆官员仅有张志军称呼王为「主委」,并间或提及陆委会,但是国台办的官员在记者会及大陆媒体仍称王为「陆委会负责人」,显见大陆方面并未完全接受王为「陆委会主委」的正视官衔。张志军称王为「主委」,目的是表示尊重及拉近两人的距离,但是官方机构及媒体仍称他为「负责人」,显示大陆目前仅止于默认台湾的治权,仍未正式承认及接受此一权力,以避免形成两个国家或一国两府的关系。大陆目前对台中华民国的主权及治权仍未予以承认,认为两岸的政治关系及互信仍未成熟,双方也未曾就此一议题正式协商,故目前采取非正式的称呼,但是也未完全否认王郁琦所代表的政府官员身分,以示对台务实及友好的立场。

其次,大陆的立场也显示在应对中华民国的作法上。王郁琦此行也至南京中山陵祭拜国父孙中山先生。值得注意的是王在祭文中使用的是民国的纪元,在向现场群众讲话时,更直接提到国父创建中华民国,至今已103年,并呼吁中国大陆正视两岸现实,才有利于两岸未来关系的发展。王能在公开场合以官员身分讲出中国民国至今仍存在,值得肯定。但是,当王在讲述中华民国时,陪同的国台办官员却不在现场。显然这是双方已经协商好的默契,双方各取所需,王适时地反映中华民国仍然存在的事实,呼吁大陆需要正视,大陆官员却刻意缺席,表示不予以背书,但也未在现场阻止,事后也未提抗议,以示对王主委的善意,继续营造来访的和谐气氛。此举也显示出大陆务实的态度,尽管目前未能承认中华民国的存在及主权,但是也已了解到此一问题不能打压及回避,未来在处理两岸的政治关系时,必然需要面对。

第三,王郁琦在与张志军会谈时,提出台湾希望加入亚太区域经济的意愿,然而张志军却回应台湾应先通过已签订的「两岸服务贸易协议」,商谈「两岸货品贸易协议」,及建立「争端解决机制」,可见双方对于我国参与亚太区域经济组织有不同的立场。我方重视中国大陆的影响力,尤其是对于RCEP的影响,因此藉由王张会的管道向大陆表达期望,希望北京能予以协助。然而,中国大陆的想法则是希望两岸经贸发展为优先,尤其是ECFA的继续落实,待两岸经济密切发展后,再设法参加亚太区域经济。大陆的战略思维是乐见两岸经济关系继续发展,并为政治关系发展奠定基础,再让台湾参与区域经济。台湾则担心只依赖大陆的经济,失去参与区域经济的契机。

第四,两岸协商互设两会的办事机构已久,目前主要卡在台湾方面希望对于遭拘留的台商有人道探视权,大陆则担心形成领事裁判权的行使,造成国与国的关系。此次王郁琦在王张会中提出此一议题,大陆方面仍未完全同意,显示对于避免形成两国关系的底线仍很坚持。双方允诺继续协商,尽管大陆方面有高度意愿促成互设办事处,但是完全依照台湾的期望也不可能,只可能有条件地同意人道探视权。

第五,众所关注的马习会,王张二人在第二次茶叙会时非正式地交换意见,我方期望在APEC的场合安排马习会面,但大陆仍坚持应在国内而非国际的场合会面,并且遵守APEC过去的惯例,台湾只能派出经济领袖出席。大陆仍担心在国际上形成两个国家的现象,两岸的基本分歧仍大,有待后续的努力与协商。

第六,王张会唯一达成的具体成果是大陆同意将台生纳入大陆的医疗保险,以增加台生的医疗保障。对于大陆而言,可吸引更多的台生赴大陆就学,有助于增加台湾青年对于大陆的了解。相对地,台湾方面也释出善意,将修法让在台陆生也可纳入全民健保,也有助于吸引更多陆生来台学习,增进大陆青年对于台湾的了解,以及两岸青年的交流。


此次的王张会也引起了国际间高度的重视,美国也深表赞同,白宫亚洲事务资深主任麦艾文(Evan Medeiros)对此会晤表示「十分令人鼓舞」,欢迎两岸为改善关系所采取的所有步骤。国务院发言人莎琪也表示,美国欢迎台海两岸采取步骤降低紧张,鼓励北京和台北当局持续建设性对话。由此可见,在美国的「亚太再平衡」战略下,也乐见两岸维持和平稳定的关系,如此将有助于亚太地区的和平稳定,也可避免美中间的冲突。

王张会已为两岸关系的提升及和平发展,迈开历史性的步伐,也获得国内外的高度肯定。检视此次会谈的意义及成果,未来我方应采取如下作为:

第一,我方应努力使两机构的制度性交往有效地落实,以确保两机构及官员的持续互动,并藉由此一平台,为两岸关系的实质发展,创造更多的成果。制度化的第一步是邀请国台办主任张志军于今年内尽早于适当的时机来台访问,并使访问的过程顺利和平,以形成两机构首长间互访的惯例。双方首长以下官员的互动交流机制也应尽早建立及落实,并使其发挥政策协商的功能。

第二,双方应就两岸的政治定位进行探讨,在双赢的基础上,建立双方都可以接受的适当关系。此次的王张会只是大陆对于我治权存在的初步默认,但是仍未完全的接受。未来在继续协商及政治互信提升的情形下,应努力让双方的政治关系从目前的「主权互不承认、治权互不否认」,提升到「主权互不承认、治权相互承认」,甚至是「主权互不否认、治权相互承认」的状态。

第三,此次王张会所未协商完成的重要议题,关于两会互设办事机构,应该透过两机关的制度性协商管道继续协商,以尽早让两会的互设机构成立,进一步推动两岸的实质关系。

第四,各方所关切的马习会,应继续透过两机构的管道继续协商,努力促成于今年APEC时实现,进一步增进两岸关系。

第五,关于台湾的区域经济参与,也应透过两机构的管道继续协商,让大陆接受我方所提出的建议,推动两岸经贸关系与台湾参与亚太区域经济组织,可以并行不悖,相辅相成。我方也应努力尽快让已签订的「两岸服贸协议」在立法院通过并实施,尽速协商完成两岸的货品贸易协议及争端解决机制,如此不仅能落实两岸ECFA的规划,推动两岸经贸关系,也将有利于增进两岸政治互信,提升他国对于我国经贸自由化的信心,有助于我国早日加入区域经济组织。

 

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