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张乐翔: 香港需要的政改并不是真普选

 

近日来香港由于政改的问题引发了极大的社会运动,而群众也以实际行动来表示了他们对“真普选”的诉求。运动的导火线有很多,但最直接的可数人大对2017年特首普选所订下的框架。由于不少人士觉得此决定门槛太高,再加上香港警察对学生冲进公民广场后的反应过于激烈,最终爆发了这次运动。


政改运动中的香港街头

从基本政治体制的层面去看香港回归以来的管治问题,这其实并不是由一个特首的真普选与否能解决的问题。在过去的17年来,我们能看到香港政府在行政方面一直出现管治危机,多年来不但没有解决,反而有日益严重的徵象。结症在於行政立法机构之关系所存的一些结构性的问题,而这些问题是真普选解决不了的。反之,一个由真普选所选出来的特首有可能把危机更深化,令管治香港更见困难。问题的根源其实在行政立法的架构中有不足之处,令市民的意愿与政府的施政出现了严重的分裂。主要有三个重点:

行政与立法的关系并不明确

需要所谓“建制派”的票来通过各种法案。而在立法会中“泛民派”则一直担任反对党的角色。但其实建制与泛民都包含了各种政见有别的党派。尤其在社会民生之类的题目上,两派之间不乏持有共同观点的议员。两派的重要分歧其实就是有关政制改革的看法。

“行政主导”,在具体执行时却需要顾及立法会中建制派的意愿。建制派虽有几名成员在行政会议里,但他们并没有需要负责的部门,也不需要为法案的成败负直接的责任。在具体的立法问题上,如果立法有成效,受欢迎,则会成为“政绩”,为“成功争取”的成果。如果立法不受市民欢迎或有障碍,甚至会有建制派议员反过来批评政府的法案,令行政会议成为代罪羔羊。对行政会议和各问责官员来说,这是一个只能输,不能赢的局面,也反映出“行政主导”名不符实的现象。

不问责的问责官员

“问责的对象究竟是特首还是香港市民?”这疑问。从问责制的理念上看,应该是后者,但实际情况更接近前者。再者,因为问责官员大部分都是从公务员出身,或者是从商界或各种专业中委任的,在日常运作的时候一般市民很少会留意这些官员的一举一动。一般不是非常关心政府日常工作的选民只会在某些官员出现丑闻或施政出错时才会认识到他们的背景与经历,所以听到的永远是负面的消息。这对行政会议的权威和声望都有影响,令选民觉得问责官员漠视民意,缺乏代表性,而最近亦有数次出现问题但没人负责的情况。这对政府来说有很大的负面影响,让选民产生了对行政会议不信任的定性, 转而增加了管治的难度。

立法会不健全的选举制度与结构性的分化

17年间已变为一条楚河汉界,两派在一般情况下都不愿意越过这条线。对建制派来说,因为他们多年来一直控制着立法会,这令他们并没有跟泛民派妥协的需要。由於立法会的选举制度的设计可以保证建制派能持续控制立法会的多数票,在这种情况下令立法会中妥协的空间会收窄,难以出现两边有建设性交涉的情况。

2012年的立法会选举中,30席的功能组别中(排除了5席的所谓超级组别不算),竟然有16席是在毫无竞争对手的情况下自动当选。这种没有竞争性的选举跟英国在十八世纪初的衰败选区(Rotten Boroughs)颇接近,也加强了选民对立法会缺乏代表性和小圈子选举的定性。虽然泛民派在直选的35席中一直能维持稍多於半数的局面,但在立法会的整体中只能保持超过三分之一的数量。由於在基本法的框架中政府提交的法案只需立法会全体的半数通过,所以回归以来建制派并不需要寻求泛民的支持来立法。反之,议员提出的动议则需直选和功能组别分别超过半数的议员通过,令泛民所有的动议通过立法会的可能性大大降低。

“叛徒”的罪名。其中在商讨有关2012年选举安排的例子最为明显。民主党就因为跟建制派妥协,以增加五席“超级组别”为支持政改方案的代价,但亦因此而被其他的泛民党派攻击,最终令民主党在2012选举中失去了一直拥有的最大泛民党派的地位。这情形也容许了其他比较激进的泛民人士得到生存的空间,在政坛上获得了更大的支持。这次经验对立法会中再次可能出现重要的协商有大大的打击,也是这次政改方案很有可能不通过的原由。

“贫穷倾斜论”後变得更为逼切。当梁把制度偏向商界的事实在毫无粉色的情况下说了出来,这制度在香港大部分选民眼中已失去了认同性。如果要把香港管治好那就必须把现在这公信力破产的制度改革才有转机。

用“真普选”来选特首并不能解决以上的种种问题。如果香港真的是用公民提名的方式来选特首的话,结果很可能是会出现一位泛民派人士当特首。但由於2016年立法会的选举制度会沿用2012年的模式,立法会应仍旧为建制派所控制。这样的结果就相当於美国现在的行政立法僵局,令政府在最基本的立法议题都出现重重障碍。如果政改只注重特首的选择方法而不修改立法会的选举制度,那其实是本末倒置,并不会产生一个有效率去化解香港市民积怨的政府。一位由“真普选”产生的特首有可能令香港的管治问题变得更为严重。

在人大8-31的决定後,中央多次表明此决定不能修改,在现在这种情势下中央也不太可能作出妥协。如果撇开特首直选的问题,现在香港的政改方向其实可以向行政立法的关系着手,从而避开了非常敏感的普选问题。在基本法有关行政与立法机关的条款中并没有明确说明具体的行政权力应如何分配。特首在整个行政机关的作用是“领导香港特别行政区政府”和其他地区行政领袖都会有的基本职权。在实际运用这职权的时候特首与港府有相当大的发挥空间。根据以上提出的三点结构性问题来看,可以令特区政府的行政架构充分反映民意的其中一个方法是把行政会议与立法会挂勾。在这样的安排下,政务司司长的职位应当像一般议会制度中的首相一样,让立法会中能够获得多数党派支持的领袖来担任。其他问责官员亦应为政务司司长经立法会提名,让中央委任,处理政策方向的事务,而日常运作则继续是各司处常任秘书长的职责。

议会制的安排可以消除回归以来立法会不负行政责任的现实。问责官员变成了需要对选民问责。做得不好的官员在未来的选举中会拖累执政的党派,因此各党也会对言行不检点或施政不善的官员施压去弥补过失,严重的更会被逼辞职。问责官员出现严重丑闻但不用下台的情况相信会大大减少,也会提高市民对政府行政的认同感,在施政方面会有帮助。

议会制对不同党派在社会,经济,民生等问题上也会产生合作的空间,令立法会的分界线不继续停留於“民主”与否的胶着状态。在不少的社会福利,经济,和基建等问题上建制与泛民派中都各有不同的意见。在议会制的框架里各党派就会有以前从未出现过的合作机会。尤其是政治较温和的议员应在立法会中占多数,他们亦横跨建制泛民两派。不难想像最终是会由这些温和派的议员组成行政会议去制定政府的施政方针。这其中的前提是功能组别需要改革,甚至於完全废除。这样才能让各党派有共同执政的可能性,也让立法会中能出现不同的党派联盟组合。一个民主制度是需要有替换主人的可能性才会有自我改进的动力,这也是香港现有制度中严重缺乏的因素。其中需要处理的事大部分都是香港内部的一些经济,民生等事情,既不影响中国,亦少政治色彩。如果香港政府能顺应民意去处理这些问题,对香港整体的繁荣稳定是会有帮助的。

在这样的安排下,特首的地位又怎怎么解决呢? 在世界各国的政治安排中,比较接近香港情况的可能是法国。法国的总统有不少的职权,但主要的内部行政事务都是首相跟内阁处理,而总统则专注於对外事务。放在香港的情况,在行政立法两个机构都是同一党派的时候特首在内部施政会有多一点的影响力,反之则需要双方配合施政。这样的安排在香港应是可行的。回归以来政务司司长一直都是带领香港内部施政的官员,把这个职位与立法会中的党派安排连结起来对行政应该会有正面的影响。特首则能在对外的工作下功夫,包括对北京与不同省市的经贸关系和国际合作等。最终的立法权当然仍在特首手里,他也会拥有基本法所定的否定权。在整个立法行政架构中,仍旧是香港的领袖。这里所提的只是对内事务责任的安排与厘清不同人士的政治角色。

这样无疑是政治局面大洗牌,但对不少政党来说也是一个转机。对建制派来说,这是一个可以直接参与行政的机会。虽然多年来他们都在行政会议中有一定的影响力,但最终的行政权一直都在特首与各问责官员的手里,令建制派的议员沦为政府施政的传声筒。在改革後的行政会议中建制派就有机会能直接实施他们认为合适的政纲。这对香港的政改进程来说是正面的。而泛民中较温和的派系也应因此有机会进入政府的核心,而不会一直停留在在野党的地位。只有这样,香港的政治才可以跳出对民主进程作出争议的框架,而去实实在在的解决民生,经济等种种问题。

这样的方案,中央能否接受? 这问题的答案当然是笔者没法解答的。可以说的是,这样的安排应不违反基本法。中央对香港政府的期望最终还是不离“繁荣稳定”四字。回归以来,繁荣在中国经济快速发展下可以算是做到了,不过随之出现的是贫富悬殊的问题。现在的年轻人不像他们的父母,在经济发展中他们觉得没办法分一杯羹,导至於政府没办法解决此等资源分配的工作, 从而影响香港的政治稳定。再加上历届特区政府的施政过失,造成了不少市民对政府出现了长期不信任的态度。这种现象不止在香港,在世界各地都有出现。但香港的政治制度没办法去和解这些社会上的怨气,变成了一个定时炸弹。如果不改革政治体制的话,相信在未来的日子里“稳定”这目标难以达到。如果中央保持对特首人选的选择权,而把香港内部事务交给民选的政务司,从中换取了相对稳定的香港,这希望是可以接受的结果。

这方案最大的障碍,恐怕还是港人本身。各政客在这么多年来一直对特首的选择模式做出了这么多的争论之后,突然谈到立法会跟行政会议的关系,对一些港人来说有转移视线的嫌疑。尤其是对占领了一个多月的民众来说,这可能是难以接受。但反过来看,如以上所说,单单改革特首的选举制度并不能解决香港的管治问题,而在现实情况不太可能有如抗议者的意愿终结。现在相信也是另找出路的时候了。针对立法会进行改革虽不会出现一位从“真普选”诞生的特首,但其实最终可能更有成效。

(本文作者张乐翔(Lawrence Zhang)是美国哈佛大学历史与东亚语言系博士, 现在为香港大学香港人文社会研究所博士后。)

 

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