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郑永年:反思中国多边主义外交

 

迄今,中国的多边主义外交已经历了不小的变化过程。简单地说,可以分成三个阶段。

第一阶段是毛泽东时代,中国反对和抵制多边主义外交,而力主双边外交。当时中国严守主权国家概念,往往把多边主义外交视为是对其他国家的干预。第二阶段,即改革开放之后的早期,中国对多边主义外交比较被动,根据需要,被动地加入由其它国家主导的多边外交。这个调整对中国外交影响不小。这段时期,中国加入了诸多区域和国际性的多边组织。1990年代末以来,中国进入了新的阶段,即主动建设多边主义外交构架。这种转变具有来自内外部的动力。从内部来说,中国从一个资本短缺国家,逐步演变成资本过剩国家,需要走出去,和其它国家合作。中国-东盟(亚细安)自由贸易区就是明显的例子。从外部来说,随着中国的崛起,除了满足自身安全需要的同时,中国须要承担更多的区域甚至国际责任。因此,中国须要主动构建多边组织。上海合作组织和六方会谈便是典型,前者是为了满足反恐和经济合作的需要,而后者则是为了解决朝鲜半岛核危机问题。

今天,中国多边主义外交又开始进入新的阶段。中国总体国民所得已经超过10万亿美元,是世界第二大经济体。尽管中国的人均国民所得仍然很低,中国内部的任何变化,都会产生巨大的外在影响力。同时,中国也加快了“走出去”的步伐,不仅是经济“走出去”,而且是外交和战略“走出去”。中国和其它金砖国家一道,已经设立了金砖银行;围绕着丝绸之路这一大战略,中国倡议和组织的“亚洲基础设施投资银行”也在进行,并设立了庞大的丝绸之路基金。相信,今后中国会建设更多的这类区域经济组织,甚至其它更大规模的跨区域国际组织。尽管中国在这些组织建设过程起了关键作用,这些组织的运作,在本质上是多边区域或者国际组织。对一个崛起中的大国来说,这种趋势不可避免,这不仅关乎自身的可持续发展,也关乎中国的区域和国际责任。

多边主义是中国崛起的有效途径,但中国对自己的多边主义实践的优势和劣势,必须有足够清醒的认识。中国践行多边主义已经有年,从以往的实践中,已经可以总结出一些经验教训来。

总体上说,中国所从事的多边主义实践,无论是被动的还是主动的,到现在为止,具有一些特点。第一,中国的多边主义既没有挑战现存秩序,但也没有确立起为其他国家普遍接受的区域秩序。第二,中国所确立的多边组织,不能说没有用处,但其有效性并不令人满意。第三,对相关国家来说,中国所确立的多边组织发生了一些作用,但对自己的国家的发展也并非那么相关。

成效不彰的原因

为什么会出现这些特征?可以从以往的实践中得到哪些经验教训呢?至少可以如下几个方面来看。

首先是缺失有效的话语权。正如内部改革实践,中国的外部开放也少有话语权,就是说,中国总是解释不了自己的实践。很多方面的外交,尤其是比较重要的外交实践,高层领导一定调子,就不能出现其他的话语了。这是中国制度的制约所致。最显著的例子就是中国正在推行的“丝绸之路”。国家主席习近平访问中亚国家和印度尼西亚时,就丝绸之路讲了几个重点。这非常重要。但随后中国几乎所有的智库,都在论证这些要点的重要性,好像除了这些要点,丝绸之路就没有其他的了。这种论证式的政策研究,很难确立起中国自身的话语权,机械地解释和解读,并不是有效的政策研究。实际上,这种解释和解读既不能丰富丝绸之路的内核和内容,更会使得其庸俗化。

其次,以运动的方式来推进外交。如同内政领域,中国的各级政府官僚,也总是喜欢用运动的方式来推进外交事业。最典型的例子就是孔子学院。孔子学院尽管是双边关系,但其背后的逻辑是一样的。从2004年11月全球第一所孔子学院在韩国成立,到2014年11月的10年时间里,中国已经在全球126个国家建立了475所孔子学院和851个孔子课程。这一发展不可说不迅速。但运动式的推进很难一个一个地加以巩固,必然会导致“回潮”。近年来,孔子学院就面临比较难堪的局面,因为一些西方大学开始不再续约办理孔子学院或者孔子课程。在很大程度上,现在正在推进的丝绸之路的情况也差不多,推进的方式给人的感觉也是运动式的。

运动式的推进方式就是经常在不了解他国的情况下,急于求成,采用一些让他国感觉到压力的方式来接受中国。这里,在中国的主观愿望和他国对中国的认知之间,存在着巨大的鸿沟。中国认为,这些项目都是有利于他国的,至少是有利于双方之间交往的,因此是良好的愿望。不过,他国并不经常这样看,他们总是经常从外交、政治、经济、国防安全等方面,综合地评价中国的项目,有时候并不认为中国的项目,是有利于他们的国家利益的。

再次,中国推行(多边)外交的政策知识储备远远不足,往往对运动式的推广方式推波助澜,最终造成“好心办坏事”的结局。以正在进行的“亚洲基础设施投资银行”来说,有关国家可以分为三个群体。第一个群体是既得利益者,也就是现在主导亚洲事务的国家,包括美国和日本等。可以理解,既得利益不喜欢、反对甚至抵制新的利益的出现。亚投行被视为对日本和美国所主导的亚银构成了竞争甚至挑战,来自这些国家的反对和抵制也就不难理解了。

第二个群体可以说是现实主义派,或者机会主义派,他们对中国主导的亚投行抱有怀疑态度,既不想放弃这个对他们有利的机会,但又对之抱有很大的不确定性。这个群体里,也包括那些深受美国影响的国家,例如韩国。韩国在经济方面和中国的整合性已经达到了非常高的程度,但战略上高度依赖美国,美国仍然能够轻易影响韩国的决策。第三个群体便是亚投行的支持者,大多数都是发展中甚至是落后国家,他们迫切希望通过丝绸之路建设来发展本身的经济。对这些国家应当实行不同的政策。

但因为对不同国家情况了解不够深入,不能有效地分析和判断它们可能的反应,中国方面往往使用“一刀切”的方式,不分情况,全面推广。不难理解,这个过程中必然会遇到强大的阻力。

强化政策知识储备

更严重的是,决策者和政策研究者对有关国家内部的政治力量分布没有足够的认识,往往造成重要的决策失误。经常的情况是,有很多国家尽管还不是民主,政权仍然具有权威主义性质,但反对力量以不同方式存在着。这些国家内部的不同政治力量,对周边的大国又抱有不同甚至截然相反的态度和政策,例如一些亲华,一些反华。同时,正如中国,其他大国也在努力影响着这些国家。因为没有足够的政策知识储备,中国方面在没有考虑到反对力量的情况下,往往和现存的、亲华的政治力量达成诸多协议(包括投资贸易和基础设施建设等)。一旦现任领导被选下去或者因为其他情况下台时,中国就没有任何机制来保障自己的权益。几年前,中国在缅甸的项目就遇到这种情况,近来在斯里兰卡也面临类似的不确定性。

因为中国的多边主义外交实践仍然处于早期阶段,交些学费也属正常。不过,中国可以少交学费,因为中国的外交行为仍然有巨大的改进空间,通过努力可以最大程度地避免上述这些情况。

首先是要重视话语权的建设。在主权国家时代,各国都具有强烈的主权意识,缺乏有效的话语权,无论是双边外交还是多边外交,中国“走出去”就会困难重重。作为软力量的“话语权”,至少可以让他国相信,中国的做法是符合双方利益的。要建设有效的话语权,就须要改变具有浓厚“说教”色彩的话语,多从具有“普世价值”的工具箱中寻找话语。当然,这里所说的“普世价值”并非是西方的价值,也包括中国本身所具有的“普世价值”,例如开放、和谐、包容、平等。

其次,在“走出去”战略的操作层面,中国必须提高操作者的专业主义精神,多采用符合现存国际标准的方式,例如利用市场机制、基于法律之上的“信任”、透明的治理结构等,抛弃国内经常使用的“人际关系”、黑箱作业等政治方法。

同样重要的是中国内部各角色的整合和协调。中国对外方面很多问题,都是内部的各个角色互相恶性竞争的结果,而不是中国和其他国家竞争的结果。早些年和澳大利亚铁矿石公司的关系是这样,今天在海外各个工程的招标也是这样。中国现在很多技术并不比其他国家的差多少,但内部的恶性竞争导致了自我过度低价化。当价格低到超越经济理性时,尽管没有了外国公司的竞争,但造就了当地社会的政治问题。人们有充分的理由来质疑,为什么中国的公司出这么低的价格?他们要不怀疑中国的战略意图,要不怀疑中国和当地政府存在着具有腐败性质的交易。这反而使得中国蒙受重大损失。

再次,中国也可能必须避免对多边主义的过度迷信。多边主义不失为一种有效的外交话语和政策途径,但多边主义并不意味着对多边之内的所有国家等量齐观,而是须要对多边构架内的不同国家,实行不同的具体政策。在很多方面,要取得一种关系的突破,就须要从双边入手,推进多边之内的双边关系,不失为更有效的外交方法。

现实地说,任何大国的崛起是不容易的。较之从前的英国和美国,中国的崛起更为艰难。如果中国能够善于随时总结崛起过程中的经验教训,不仅可以减少崛起的成本,克服不必要的阻力,更有利于中国成为负责任的大国。

 

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