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东江水的是是非非:内地向香港供水始末

老沈一说

 

内地和香港的矛盾近来愈演愈烈,什么话题都能成为吵架的素材。而其中,关于东江供水的争论尤为激烈。内地每年向香港的供水,究竟是对香港的“恩惠”,还是像很多香港人所说的那样,无非是以钱买货的商业交易,甚至还“买得贵了”?撇开情绪,我们还是来回顾一下内地向香港供水的整个历史始末。

香港是个靠海的岛屿港口,境内没有什么大的河流湖泊,降水分配也相当不均,严重缺乏淡水资源。好在,早期的香港并没有多少居民,靠山间溪水和少数水井已经足以满足本地的饮水需要。不过自从《南京条约》以来,涌入香港的人数越来越多,于是很快,淡水资源的矛盾就显现了出来。

作为应对,港英政府在境内兴建了若干储水塘,但只是“杯水车薪”,远远不足以解决问题。一旦遇到天旱,就会产生严重的“水荒”。如1902年,香港就遭遇大旱,不得不每日限制供水1小时。1929年的水荒,6个池塘有5个干涸,政府被迫实行七级制水,就是所有人都必须去供水站定额取水。

到了二战之后,随着经济的发展,这种矛盾更显突出。50年代末,华南又经历春旱,一些香港的亲中派就觉得,靠着内地这样一个巨大的资源宝库,为何不利用呢?于是就提出了向内地购买水资源的建议。而内地立刻对此表示欢迎,说我们愿意为香港同胞提供一切力所能及的帮助。

但是,当时的港英政府对中国可是非常忌惮的,生怕一旦从内地引水,将从此成为政治上的包袱,从此受制于中国。所以从一开始,港英政府就把这件事视为政治事件,而不是单纯的商业事件。当时的港督柏立基权衡再三,最后还是决定为解燃眉之急,暂时从中国取水。不过,为了防止落下口实,英国政府坚持付钱买水,而不接受中国的免费提供。而同时,又坚持以“香港当局”,而不是港府的名义签订协议。总而言之,就是内心把这当做是重大的政治事件,但表面上却又拼命淡化其政治色彩。

为了支援香港,中国于1959年底开始兴建深圳水库,并于次年3月5日蓄水。建成之后,根据协议,每年向香港供水50亿加仑,即2275万立方米。至于价格,由于英政府坚持付费,因此定了一个象征性的价钱,即每千加仑仅收人民币1毛,便宜得不能再便宜,聊胜于无而已。


今天的深圳水库


但这点水并不能解决香港的用水问题,而港英政府也不想把所有的解决手段都寄托在内地身上。因此,除了从深圳水库引水,港府同时也准备在香港境内兴建一系列的水利工程,如船湾淡水湖、万宜水库等。这些计划都极为庞大,在当时的世界上也数一数二,从中可以见到港英政府拼命想要挣取“食水独立”,不想受到中国制约的心态。

但这些工程尚未完成,1962年秋到1963年初夏期间,香港便又发生了历史上最为严重的一次水荒,不得不再次宣布“制水”:每4天才能供水一次,每次只能供应4个小时。除了日常生活受到严重影响之外,各行各业因为缺水停工,更是损失惨重。当时有一首民谣唱道:“月光光,照香港,山塘无水地无粮。阿姐担水去,阿妈上佛堂,唔知几时无水荒”,便是1963年大水荒的生动写照。

意识到淡水问题已经成为香港发展的命脉所在,港英政府不得不再次求助于内地,向广东省提出供水请求。广东予以热情回应,不但同意深圳水库增加60亿加仑对香港的供水,还允许香港派出轮船到珠江口采集淡水,运回港岛。只不过,即使采取了这些措施,仍然不能完全解决香港的困难。于是,为了长远着想,双方便开始探讨从东江引水,补给香港的方案。

当时中央政府对这个问题也是极其重视,在周恩来总理的亲自过问下,中国提出,可以从东江修筑一条运河水道,分级引水至深圳水库,从而增加对香港的供水量。而这个工程的设计和施工费用,可以完全由中国自己承担,港府不出一分钱,而每年的水价也只需以正常合理的价格支付。

1964年,中英双方签署了《关于从东江取水给香港、九龙的协议》,并正式开始兴建“东深供水工程”。协议规定,从1965年起,深圳每年向香港供水150亿加仑(6820万立方米),即便香港所需水量不到此数,也以此数计算,余量不能留到下一年。至于水费,则定为每立方米人民币一毛,即每一千加仑人民币0.455元,或1.06港元。虽然比之前的每一千加仑人民币0.1元有所提高,仍远低于成本。不过有趣的是,在谈判中,港府竟然还一度觉得此水费标准过高。

为了实现工程的目标,需要兴建一系列的拦河坝和抽水站,使东江支流石马河倒流入雁田水库,再通过人工渠道导入深圳水库,工程全长83公里。为此,中国动用了1万多人,用了11个月完成了建设,共耗费资金3584万元,全部是周恩来亲自批准,从援外经费中拨出的专款。从1965年3月1日起,东江便开始向香港供水,直到今天已经快整整50年,从未间断。


东深引水工程一景


从这一阶段来看,内地对香港算是仁至义尽的。当时香港的情况近乎绝望,两大水库都未建成,海水淡化厂更是连概念都没有,至于有人说可以花钱去别的国家买水,更是奇谈怪论:在香港闹水荒最严重的时候,也没见它有这个能耐,可以去东南亚或者台湾运水。总之,当时大陆几乎就是香港的唯一希望。

所以从这个角度来说,当时在用水的问题上,内地处于谈判和博弈的绝对优势地位。真要想坐地起价,或者借题发挥个什么,绝对够香港受的。不过,中国非但没有落井下石,反而主动慷慨解囊,给香港提供了最急需的帮助。

你想,在1965年,国内经济还如此困难的情况下,中国居然自掏腰包,花费了3500多万(这在当年是多少钱!)建设了东深供水工程,而且在短短11个月内就全部建设完成(被当时的英国人视为奇迹)。不要忘记,当时不仅仅只有香港受旱灾影响,广东各地区同样受灾,但内地优先把东江的水资源输送到了香港。而且从售价来说,从1965年起,连续13年,都仅仅收取每立方米1毛的象征价(因为港英政府坚持不接受赠送的缘故)。这个价钱之低,连成本都覆盖不了,以至于东深供水局每年都需要接受财政补贴,成为一个事业性单位。做到这个份上,应该算是很对得起香港的了。

但是从港府的角度来看,虽然已经从东江引水,但他们仍不肯将其作为唯一的供水来源。1968年,船湾淡水湖建成,1978年,万宜水库建成,增加了香港本地淡水的供应量。而与此同时,港府还积极探索海水淡化技术,于1975年建成了当时世界上最大的海水淡化工厂:“乐安排”海水淡化厂。这一切的目的,就是要弱化内地的供水在香港所占的比重。

因此,在相当长的一段时间里,东江供给香港的淡水所占比例并不高,长期在30-40%徘徊。

然而,政治上的排斥终究阻挡不住经济上的诱惑。单从经济上来看,要解决香港的水荒,实在没什么比从内地直接引水更加方便而又便宜的了。造水库要花大钱,比如万宜水库就花了 13.48 亿港币,占了港府当年预算的 31%之多,而海水淡化更是贵得吓人,每年光是燃料就要耗费1.46亿。相比之下,当时每年从内地“买水”的费用只有1600万港币,便宜之至。

因此,哪怕英国政府主观上再不情愿,不知不觉地,也就买得越来越多。1965年的供水量是6820万立方米,到了1972年,已经增至8182万。港府犹嫌不足,提出要求,希望到1979年,能将每年供应香港的水量提高到1.68亿立方米。为此,原有的工程已经不足以满足要求,不得不展开扩建。这就是东深工程第一期扩建,从1976年到1978年,耗资1483万人民币。此部分资金仍由中国自己承担,而香港也投入1.17亿港币,在香港境内加强相应的配套设施建设。

然而扩建之后,巨大的需求仍然得不到满足。于是港府再次提出新的要求,希望从1983年起,每年供水2.2亿立方米,之后逐年增加,直至1994年,达到年供6.2亿立方米的程度。为此,东深供水工程再次扩建,是为第二期扩建,中方为此投入2.69亿元人民币,将整体供水能力扩大了9倍。相应地,香港也耗资1.5亿港元,加强了本方境内的相应设施。

这一阶段,由于内地供水的大量增加,使得香港很快摆脱了用水的困扰。同时,在对比之下,其他方法的昂贵和不实用也显露无疑。比方说乐安排海水淡化工厂,虽然运行了一阵子,但它生产出的淡水,每单位造价要高于东江水整整6倍,入不敷出,最终终于被港府放弃,于1982年停产。而原本在计划中的另外几个大型水库,最后也没有付诸实施。于是,东江水开始了在香港的“独大”进程,占香港总供水的比例快速上升,1985年超过50%,之后更是一路上扬,达到80%左右,东江水成为了香港名副其实的命脉所系。


“乐安排”海水淡化厂


事到如今,港英政府也只好接受现实:反正联合声明也发表了,香港终归要回归中国,还考虑什么供水呢?于是1989年,港府与内地再次签订新的条约,计划进一步扩大东江供水的需求:他们的希望是:从1995年的6.6亿立方米逐年增加,到2008年达到11亿立方米的水平。为此,中方又专门进行了东深工程第三期的扩建。

然而,这次却出乎港府的意料之外。因为之前几十年,香港经济一路走好,城市越来越繁荣,用水量需求也持续增长。按照港府的预测,这一增长的趋势在未来并不会改变。谁想到90年代之后,由于内地改革开放,香港工业大量向北迁移,导致本地用水量反而开始回落。到了1998年,全香港的工业用水量已经从1989年的1.82亿立方米,减少至6600万,减幅高达63.7%。很明显,港府之前要求的,到2008年要达到11亿立方米的年供水量,实际上是高估了自己的需求。但东深工程的第三期扩建早已完成,至今东江水的最高供港能力仍是按照11亿立方米的标准来定的。

要求的目标过了头,这怎么办呢?1998年,港府不得不和广东政府再次协商。广东政府同意减少未来的供水量5.6亿立方米。但问题来了,当初明明是你港府提出要每年11亿的供应量,我按照这个要求,好不容易把工程扩展了,你又说不需要了,这不坑爹吗?为了补偿,港府提供24亿无息贷款,用于对整个东深工程进行改造,建设专门的封闭输水管道,以实现“清污分流”。该计划总投资49亿,其中港府的24亿贷款分20年摊还。工程2000年开工,于2003年完工启用。

就在香港的需求量遇到瓶颈,开始“过剩”的时候,珠三角其他城市却迅速崛起,加入了争夺东江水资源的行列。如广州、深圳、东莞、惠州等,这些周边城市实际上都仰仗于东江的供水。虽然从香港的角度来说,用水似乎有所宽松,但对于整个珠三角地区,淡水实际上是非常贫乏的,东江水可谓是极为宝贵的抢手资源。

为了将有限的淡水合理分配,2008年,广东省甚至不得不发布了《东江流域水资源分配方案》,规定了各城市能够分到的配水总量。其中惠州25.33,东莞20.95,河源17.63,深圳16.63,广州13.62,香港11,韶关1.22,梅州0.26(以上单位均为亿立方米每年)。

其中香港被分配到11亿立方米,正是按照之前的合同要求设立的上限。不过根据香港自己的要求,实际每年购买的配额已减少为8.2亿立方米(但在特殊情况下仍可上调至11亿),并以“统包总额”的方式支付。这就是香港泛民派如今吵着“每年必须买8.2亿立方米水”的由来。


东深引水工程示意图


了解了以上历史之后,我们不妨问自己几个问题:

第一,给香港的东江水真的像某些人说的那样,是多得过了头,“用不掉也要强卖”吗?

这是某些香港反对派议员一直在叫嚣的题目。其实稍微回顾一下历史,就知道从东深工程第一天起,这就是双方都同意的合同条款。中国自己掏钱造了引水渠,又给了香港一个极低的售价,所对应要求的,无非是港府每年按照一个固定的数量买水而已,而且这个数量,还是港府自己提出的要求。

好比你是供应商,有一天来了个代理,要求你在某天之前,必须以低廉的批发价提供100个产品。你同意了,只是要求对方到时候,必须把这100个产品全部一次性买下,这不是天经地义的事情吗?难道这个代理自己最后没有把货卖掉,就能理直气壮地来找你退货?

在东江水的问题上,内地和港府每次签的就都是这种批发价合同,类似于“包月”(还都是港府主动要求签的),规定了在这个价钱下,内地有义务提供,而港府也有义务购买一定数量的水。好比你去手机公司开户,人家给你的plan明白规定了,每个月的网络流量是200G,哪怕你只用了150G,也按照200G收费。你总不能因为月底流量没用完,就抱怨运营公司是黑店吧?

再说了,为什么香港政府购水的额度会如此之高?明明是因为1989年,当时的港英政府错误地高估了香港的发展,主动提出了每年11亿的要求。内地还为此特地扩建了东深三期工程,现在突然反过来说太多了,这本身就有点不厚道。

更何况内地对此也并未过于计较,在新一轮的协商之下,重新调整了香港的购水额度为每年8.2亿立方,这是双方都认可的一个数字。而且从香港的实际情况来看,也是较为合理的一个数字。东江水占香港每年用水的80%左右,而港府必须保证每年的用水保持稳定,不因为意外的天灾干旱等导致用水危机,所以留有一定的冗余属于非常正常的行为。香港各水库的储水量靠天吃饭,在雨量充沛的年份自然会湖水溢出,造成淡水过剩;但万一哪年大旱,水塘枯竭,这部分水就需要靠冗余的东江水补充。因此,留有20%左右的冗余储备是任何一个政府都天经地义会做的事情。就像一个国家进口粮食,我实在想象不出哪个国家会一点余地不留,把进口量计算得分毫不差,恰好能填饱所有国民的肚子。

从过去几年香港的供水情况来看,实际输入香港的东江水一般都在7亿多立方,冗余率不过14%左右,谈何“浪费”?在一些比较干燥的年份,比如2011年,当年水塘占整个用水比例从20%左右下降到11%,这部分“多余”的东江水就利用上了,使香港不至于临渴掘井,临时再去求水帮忙。把这部分水说成是强卖给香港人的,实在于理不通。

实际上,由于珠三角地区水资源的匮乏,如果香港想把它那部分配额吐出来,深圳广州等地恐怕都要笑疯了才对。目前一亿立方的水卖给香港也就4亿多,而这些水如果用在深圳等地,能支撑的GDP绝对要远远超过这个数字。珠三角其实是一个很缺水的地方,大家都在拼命抢水,只有香港某些人想要往外吐,也是奇怪。

第二,卖给香港的东江水太贵了吗?

这里面又分两个小问题,首先,相对来看,香港买水的价钱确实要比深圳和东莞高,这是对的。但理由很简单啊,一来香港离东江最远,二来当初建设东深供水工程一二三期的时候,香港一分钱都没出过,用的都是内地纳税人的钱。其中深圳有纳税,东莞有纳税,而香港并没有给中央政府纳过税,如何能享受相同待遇?更不用提所有这些水利设施的维护、修理、调试都是内地在进行的。

真要算账的话,香港仅在改造东深管道的时候提供了24亿元的无息贷款,也就是说,它的付出仅限于这24亿元在20年里的按揭利息。而即使这笔钱,也多半是作为三期工程建设的补偿了(你说要建到11亿立方每年,建完了又说不用那么多,这笔钱不找你补偿找谁呢?)所以于国家而言,向深圳、东莞供水是公共服务,向香港供水初期是政治帮助,回归之后,广东和香港政府平等地签订合同,只能算是互利的商业条约。

其次,绝对来看,撇开深圳东莞不论,光说卖给香港的东江水大约4元多一吨,究竟算贵吗?

这还要进行具体的分析。东江本来和香港无关,是为了香港的供水强行引过来的。为了保证香港的供水,很多地区做出了牺牲。比如说整个珠三角属于十分缺水的地区,而保证了香港的供水,势必要拖慢其他某些地区的发展。如新丰江水电站,就因为给香港供水而导致了发电量的减少,年效益的损失高达一千多万。又比如,为了保持东江水的清洁,河源市严格限制了各种工业的发展,导致经济大大落后。它的人均GDP本来和惠州差不多,如今却只有后者的一半不到。

对于这些情况,香港在水价上作出一些补偿是合情合理的。至于这部分补偿价格具体是多少,有人做了研究,计算为1.83元每立方(见周春飞等《东深工程对港供水补偿水价分析》),这就占了东江水价的近一半。再加上前面说的因素,可以说,目前香港的购水价并不离谱,更何况从增长率上来说,它还不如深圳等地的水价上涨得快。

即便港府自己,也认为目前的水价合理,只有少数反对派议员认为过贵。但却从没有人提出过动议,以价格为由要求停止购买东江水。

事实上,目前来说,东江水仍然是香港最便宜,最经济的淡水来源。虽然港府近年来也试图通过节约用水,循环利用,重开海水淡化厂等途径,减少对于东江供水的依赖。但直到今天,仍然没有任何其他手段,比直接从东江购水更加便宜方便。比如最近,港府正计划在将军澳设立最新技术的海水淡化厂,但经研究,每立方米淡水成本依然高达12港元,高于东江水的8港元。而且就算一切顺利,最早也只能在2020年投入运作,且仅能解决本港5%的淡水需求。


香港水务署发起的节约用水运动


因此,如今香港的用水局面,无非是一个经济博弈的结果。如果东江水价进一步上涨,以至于超过了海水淡化的价格,那香港自然会逐渐脱离东江供水,转而兴建大量的海水淡化厂。港府之所以仍然依赖东江水,就是认为它依然“有利可图”。再说了,港府与广东政府的购水合同并不是永久性的,如果觉得过高,大可下次续约的时候重新谈判。

当然,从另一方面来看,内地向香港供水,也并不是什么单纯的“施恩”。如今东江水供港业务主要归于香港上市公司粤海投资旗下,从该公司年报来看,向香港卖水的利润还是相当可观的:每年收入近40亿港元,税前利润则接近30亿,利率高达75%。当然,这个利润也可能有所夸大,因为整个东深供水工程的“成本”并不能在它的财报上反应出来。换句话说,当年政府开发建设整个供水工程,其中的开发费用、沿路的维护、拆迁、地价等等最大头的花费,都没有被记到“粤海投资”这个公司名下,现在这个公司仅仅是“坐收其成”而已。

但不管怎么样,毕竟也是赚了不少钱,算是各有所得吧。所以很有趣的是,关于购买东江水的合同,其实两地政府都觉得非常满意,反而是两地的人民都非常不满,以致互相骂战。

公平地说,在东江供水的问题上,内地以前确实帮助过香港,但到了今天,两地更多地是一种平等互利的关系,既不存在什么“恩惠”,也不存在刻意的“敲诈”。为此天天吵架,今天我威胁要“断水”,明天你骂我是“蝗虫”,这种行为只能进一步加深两地人民的矛盾,又有有什么意义呢?
 

 

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