CHINA  DEMOCRACY  PARTY

   热 点 新 闻  |   |    |    |   |  万 众 一 心  |   |

 

 

避免中美南海矛盾升级

卡内基国际和平研究院资深研究员 史文(Michael D. Swaine)

 

中国在其最新发布的国防白皮书中表示,计划进一步加强其日益强大的海上军事力量,而中美官员就南海问题更是互放狠话,这些都加深了北京和华盛顿之间的紧张关系,也引发了媒体和权威专家的热议。

中国在南沙诸多岛礁持续的填海作业引发了美国的激烈反应,美国政府的高级官员和军事将领声称,如需要维护美国在印度洋-太平洋海域的利益,可“随时战斗”,同时指责中国在南海海域的主权声索“超出常理”,称中国的行动将南海“军事化”,是在修建“沙滩长城”。作为回应,中国官员和发言人警告美国不要挑衅,坚称中国不会让步,并重申中国“捍卫本国主权和领土完整”的决心。

与此同时,两国政府外围评论人士主张采取更激进措施的误导性声明、指责和要求也使双方言辞间的火药味更浓。在美国,很多人认为中国所从事的是一项有计划的战略行动,旨在夺取南海海域和空域控制权。这是中国野心勃勃的扩张其亚洲势力版图、企图将美国排挤出亚洲并取而代之的表现之一。他们甚至坚称,只有以持久且更为激进的威慑性军事行动回敬中国,方可打乱中国的如意算盘。

另一方面,许多中国分析人士则将美国在南海海域及其他地区的主权争端问题上表露出的不良居心视为美国全面遏制和削弱中国在亚太地区的影响力、怂恿其他各国挑衅中国并将这一问题升级到军事层面的手段之一。他们断言,中国政府必须加大投入,加倍努力巩固自身的地位,并向美国及其他国家展示中国不惧威吓的决心。

这一紧张局势不仅仅意味着起伏不定的中美关系又一次走向下坡路。它还可能将两国关系引入一争输赢、鱼死网破的死胡同,对中美关系造成永久性损害,并导致亚太地区局势动荡。仅仅为了亚太偏远地区的几块岩石和几个孤岛而牺牲对亚洲乃至全球和平与繁荣至关重要的关系,真可谓荒谬绝伦。无论是夸大其词的声明,还是以及虚张声势的恐吓,抑或是采取进一步武力对抗的呼号,都毫无益处,只会令局势更僵,并导致中美双方的对抗不断升级。我们真正需要的,是中美两国政府就各自的主张和不满进行开诚布公的交流,并在此基础上明确阐述不可接受行为将导致的后果,在尽力稳定长期局势的同时,就短期内避免引爆导火索相互做出承诺。

华盛顿就南海问题释放的信息一度被严重曲解,以至于看起来美国是在一味反对中国所有意图在南海海域扩大影响力和实力的行为,但其他争端当事国的挑衅行为却几乎视为不见。为了澄清自身立场,美国应对南海海域仅有的真正关乎其利益的两个方面保持高度关注,并尽可能以此为中心发表声明并采取行动。

其一就是南海海域内的航行自由权,即美国海军可以自由进出任何岛屿或其他地貌周边合法领海外的毗连海域,包括上述海域周边200海里以内的专属经济区。中国无意妨碍商船和航班在南海海域内正常通行。除非处于战争时期,否则为了过去和将来都莫须有的罪名对中国提出警告将是不必要的挑衅行为,可能引发不必要的争论和误解。

其二则涉及中国在未受挑衅的情况下,针对其他争端当事国可能采取的军事行动。这种行动将不可避免地导致该地区紧张局势进一步恶化,同时使各国政府的关注重点从和平环境中的经济发展转移到军事对抗上去。是否能在有争议的海域内阻止暴力冲突升级事关中美双方的切身利益。美国政府言明反对中国或南海其他国家可能采取的“胁迫”政策,但何以构成“胁迫”美国则尚未明确定义。美国应摒弃这种立场,而转为注重预防可能出现的持续使用武力的行为。
美国的上述两项利益都牵涉下述有关违反或有争议国际法规或具体操作的三个问题:1)可被用于限制航行自由权的12海里领海和专属经济区的政策是否适用于人造岛屿;2)沿海国家是否有权要求外国军队在途经其专属经济区或进入其专属经济区内进行情报、监视和侦察活动前通报情况;3)与有争议的领土有关的威胁或军事行动。

关于第一点,美国必须十分清楚的向中国表明立场:任何针对修建于非领海海域或非专属经济区内的天然地貌之上的人造岛屿提出领海海域或专属经济区主权要求的企图都将被视为违反国际法且完全无法容忍的行为。事实上,美国政府曾数次发表过有关这一立场的声明,但同时令人误以为美国政府是对中国填海作业本身持反对意见。填海造地这一行为本身的意义并不大。几乎所有争端当事国都参与其中,指责中国是推波助澜的主力军毫无意义。此外,在缺乏各方意见一致的稳定大环境的前提下,美国政府是无论如何也无法说服中国政府停止相关行动的。整个问题的核心在于中国打算用填海造出的土地做什么。

此外,中国没有就人造岛屿周边海域清晰说明具体主权要求,对可想象到的12海里或专属经济区以外、“九段线”以内海域的主权要求,中国也不愿意明确阐释,这加剧了外界的怀疑。“九段线”是中国在南海海域声索主权的理论基础。中国政府虽未明确表明过自身的立场,但却不时以拥有上述海域的专有权自居,因此极大增加了整体事态的不确定性。美国及其他各国政府都曾多次呼吁中国就“九段线”阐明主张。

就第二点而言,中美两国政府对美军在领海海域之外的区域(尤其是上述海域周边200海里以内的专属经济区)内可采取军事行动的权限问题表现出截然不同的态度。中国及其他多个沿海国家纷纷表示,领海国在遵守联合国海洋法公约(UNCLOS)的前提下,有权拒绝外国军队在专属经济区内进行监视等具有潜在“敌对性质”活动的请求。而包括美国在内的多个国家则对此表示反对。中国就曾在美国关岛和夏威夷附近的专属经济区内部署过上述具有潜在“敌对性质”的军事行动(如监视等)。美国政府须指出中国行为中的两面不一,并坚决捍卫在12海里的领海海域以外开展非敌对性军事行动(包括常规监视活动)的权利。同时,美国政府还应减少在中国专属经济区内进行监视活动的频率。绝大部分类似活动都可以侵略性较低的方式展开。

而第三点,即毫无征兆的威胁或诉诸武力则将是对《联合国宪章》相关条款赤裸裸的践踏。如果中国在缺乏充分自卫理由的情况下,在争议领土内持续使用武力威胁或排挤其他争端当事国,这些行为都将严重有损和平局势,并将引起周边各国和国际社会的强烈反应。北京必须认识到上述行为的恶劣影响将会破坏其整个“和平发展”计划,并将使中国与周边各国及西方国家之间的关系陷入危险境地。虽然中国已多次发表声明,表示将致力于在领土争端问题上推广和平协商的原则,但中国从未做出放弃使用武力的明确承诺。此外,中国曾在过去动用武力将其他争端当事国驱逐出有争议的南海海域。而目前,中国似乎对如何推进具有法律效力的“南海行为准则”的进程以避免将来的矛盾冲突支持甚少。美国和其他各国应敦促中国及其他争端当事国发表立场鲜明、措辞清晰的声明,做出绝不会以武力驱逐其他争端当事国的承诺,除非他国直接挑衅在先。部分分析人士可能会以中国做出相关承诺将严重损害其在南海海域的主权或减少其未来的谈判筹码为由予以反驳。然而,只要中国政府在其他各争端当事国做出类似承诺的前提下随之做出放弃使用武力的承诺、并在无损其领土主权的基础上将承诺视为建立互信的一种手段,则完全可以避免这类情况的出现。
除了上述为保障自身在南海海域的两大利益而采取的短期行动外,华盛顿还应通过数项特定的行动避免中美两国之间的长期关系进一步恶化。首先,美国政府应摒弃其军事威慑战略,避免现状的改变(从而陷入潜在冲突此起彼伏的局面),同时还应帮助争端当事国明确各自的主权要求,寻求协商解决领土争端的最佳方法。各国应以《联合国海洋法公约》为原则解决涉及领土争端和专属经济区主权诉求的问题,效仿北极理事会建立南海理事会将是一个不错的选择。

其次,华盛顿应私下对中国政府明确自身立场:如果始终无法开启和谈、明确九段线以内主权要求的性质、承诺放弃无缘故使用武力,加以中国在南海海域的影响力和实力持续增长,那么美国及其他国家将不得不采取相应的行动,以防范出现最坏的结果。具体而言,美国需要维持自身及其他国家的实力,以应对北京今后试图对南海海域内事实上业已存在的某个或数个专属区域宣布主权并诉诸武力(很可能是针对菲律宾等美国的盟友。

第三,华盛顿应明确告知北京,此类防范措施将包括显著改善美国与马尼拉、河内和马来西亚的防务关系,提升美国在上述各国中的影响力,并为其提供军备武器等。当然,美国会否采取上述升级措施最终将取决于中国是否愿意明确其领土诉求,并通过与其他各争端当事国的协商达成统一的行为准则。中国政府必须做出声明并以实际行动表明,中国不会在此类争端中诉诸武力或在已占领的区域内毫无征兆的驱逐其他当事国。美国政府应阐明,如果中国愿意做出如上的承诺并采取相应的措施,则美国将暂停上述防范活动。

第四,在有争议的领土这一问题上,华盛顿应不再反对中国-越南、中国-菲律宾和中国-马来西亚等争端当事国之间的双边会谈,积极促成越南-菲律宾及越南-马来西亚之间的双向交流及问题的解决,以便协助中国共同减少争端当事国之间分歧。如果没有中国以外的其他争端当事国的默契配合,那么目前美国推进各国协作的苦心终将付诸东流。

第五,为了缓和紧张局势,改善谈判环境,美国政府应(与印尼或其他国家合作)做好幕后工作,抛开领土主权的狭隘执念,以中国长期以来所希望的方式推进海底资源联合开采项目的开展。马来西亚和泰国(1979年)、马来西亚和越南(1992年)、马来西亚和文莱(2009年)在此前的合作就是不错的先例。

第六,虽然美国政府对日本在东南亚地区助力美国盟国友国海岸警卫队巩固军事实力的行动表示赞赏,但华盛顿不应主张日本自卫队参加美国海军在南海海域的巡逻。日本(与中国不同)在南海海域内并无领土主权,并且在该海域内其航行安全和自由远不受威胁。如果日本自卫队进驻该海域,则美日同盟与中国之间日渐显露的安全困局将愈发不可收拾,同时也将导致不稳定的局势进一步恶化。

最后,考虑到各方的关切及可能产生的后果,进一步做出澄清是必要的,它和该事宜一起凸显出政府最高层级代表展开深入对话的紧迫性。在今年九月即将成行的国事访问中,习近平主席奥巴马总统应就此展开讨论。两国元首及其助手应就相关问题、目的和后果达成更清晰、更深入的共识,并就如何避免矛盾升级做出共同承诺,而非再次围绕两国的官方立场泛泛而谈。下级军事和民事部门可以据此延续承诺。
中美两国应杜绝过激的言辞和强硬的信号,并为避免南海局势军事化和矛盾的升级铺平道路。如果上述目标未能如愿达成,则美国现在采取的举措所带来的危险后果将令各国陷入几乎难以扭转的绝境。

作者简介:作为卡内基国际和平研究院的资深研究员,史文(Michael D. Swaine)是研究中国安全问题的最著名分析专家之一。他曾在兰德公司担任高级政策分析师。史文是中国国防和外交政策、美中关系,以及东亚国际关系问题的专家。共撰写和编辑过十几本相关领域的书籍和专著,发表了大量期刊文章和书籍章节,负责若干与中国伙伴进行的安全类研究项目,并作为美国政府的亚洲安全问题咨询顾问。史文在哈佛大学获得政治学博士学位。

此文的中文版最初发表在清华—卡内基全球政策中心的网站上(http://www.carnegietsinghua.org),由清华—卡内基中心授权FT中文网发表。清华—卡内基中心由卡内基国际和平研究院与清华大学社会科学学院共同创立,就中美两国共同面临的全球性挑战开展合作研究。卡内基国际和平研究院成立于1910年,是美国历史最为悠久、专门从事外交事务研究的知名智库。
 

 

Copyright © 2012 CHINA DEMOCRACY PARTY    All Rights Reserved.  中国民主党全国联合总部  版权所有