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解构2015年美日防卫合作指针

郭育仁 国立中山大学中国与亚太地区研究所 副教授

 

壹、四大战略情境

2015年4月27日美日两国在历经近两年的多层次密集协商后,终于公布新「美日防卫合作指针」(The Guidelines for US-Japan Defense Cooperation),做为21世纪美日同盟转型的纲领性文件。新指针一如预期,并未针对特定事件或国家进行论述,而从目前国际与区域安全环境的主要变化趋势,规划同盟的分工调整与结构转型。新指针共分为八大部分:防卫合作与指针目的、基本前提与原则、强化同盟调整、无缝确保日本安全、区域与全球安全合作、太空与网路合作、美日安全合作基础、与指针修订程序。

新指针共18页,最重要的第四章「无缝确保日本安全」就占10页,以超过一半的篇幅规划确保日本安全的四大战略情境:平时、重要影响事态、存立危机事态、与日本有事。

一、平时维安:依据新指针,美军与自卫队将透过七个具体安全合作项目强化共同操作性(interoperability)、即时反应力、情报共享、与同盟吓阻力,包含:情报警戒监视(ISR)、防空与反飞弹、海洋安全、军备(asset)防护、共同演训、后勤支援、与设施共用。特别强调不论任何状态,美军与自卫队将依「美日物品劳役相互提供协定」(US-Japan Acquisition and Cross-Servicing Agreement, ACSA)适时相互提供补给、整备、运输、设施等后勤支援。

二、重要影响事态(灰色事态):新指针模糊定义此情境为:将对日本和平与安全带来重要影响之事态(emerging threats)或尚未成形之事态(in circumstances that have not yet amounted to such a situation),并强调此情境无法单从地理概念解释(cannot be defined geographically)。为吓阻或缓和事态,美军与自卫队将进行七项具体合作:非战斗人员撤退、海洋安全、难民处理、搜救(search and rescue)、设施与区域警戒、后勤支援、与设施共用。

三、存立危机事态(日本以外国家遭受武力攻击):当美国或与日本关系密切之第三国遭受武力攻击,并可能威胁日本安全、危害日本国民生命以及追求自由与幸福之宪法权利时,自卫队将以「适当」(适切な、as appropriate)方式行使武力,以因应此武力攻击事态。此外美日两国将以「适当」方式紧密合作,或以「适当」方式与受攻击的第三国合作,以因应武力攻击以及缓和事态。在此事态下,美日将有五种具体合作项目:军备防护、搜救、海上作战、反飞弹、与后勤支援。再者,新指针在此事态中一共提到9次「适当」的方式,也大幅增加美日两国共同与个别的战略操作空间。

四、日本有事:新指针将日本有事进一步分为:预期(anticipated)日本将遭受攻击以及已发生攻击两个子情境。对日本攻击为可预期状态时,美日应共同吓阻攻击(deter the armed attack)并缓和事态,强化情报共享与政策协议,寻求各种外交途径解决此一事态。当日本已遭受武力攻击,自卫队将与美军共同作战并进行必要的军力部署,自卫队也将提供驰援美军所需之必要支援。为因应此一事态,美日将建立美日整合军事行动的基本原则、作战构想(陆海空域、弹道飞弹、联合作战等)、以及作战支援活动(通信、搜救、后勤、设施、与CBRN防护)。

表一、2015年美日指针四大战略情境

 

战略情境 美日合作项目 日本安保法制
平时  ISR、防空与反飞弹、海洋安全、军备防护、演训、后勤支援、设施共用 修改自卫队法
重要影响事态 灰色事态 非战斗人员撤退、海洋安全、难民处理、搜救、设施与区域警戒、后勤支援、设施共用 修改周边事态法
存立危机事态 关系密切第三国 军备防护、搜救、海上作战、反飞弹、后勤支援 修改武力攻击事态法等
有事 先制攻击(可预期)、美日联合作战
国际和平共同对处事态 对他国军队提供后勤支援 国际纷争时与他国共同进行后勤支援 国际和平支援法案(新法)
国际维和  PKO与救灾合作 修改PKO法

       
贰、五大战略合作

新指针公布同时,美日两国外长与防长也发表联合声明(Joint Statement of the Security Consultative Committee: A Stronger Alliance for a Dynamic Security Environment),明言美国2015年国家安全战略(National Security Strategy)亚太再平衡政策的核心,就是对日本安全的坚定承诺,包含以传统与核子武器。两国也再确认日本拥有钓鱼台群岛的管辖权,也在美日安保条约第五条的协防范围内,并强调反对任何单边行为试图破坏日本对钓鱼台群岛的管辖权。

此外美日安保协议委员会(US-Japan Security Consultative Committee, SCC)也授权防卫协力小委员会(Subcommittee for Defense Cooperation, SDC)扮演新指针与同盟体制调整的执行主体。主要的体制调整包含:第一、建立常态「美日协调沟通机制」(Alliance Coordination Mechanism, ACM):由美国国务院与国防部以及日本外务省与防卫省组成,负责从平时到紧急状态的无缝因应、美军重新部署与移师、以及自卫队改组。第二、扩大与强化「美日共同计画机制」(Bilateral Planning Mechanism, BPM)。综合新指针与联合声明的内容,可以归结美日两国未来的五大战略合作:

一、美日同盟的全球合作:为因应美国的全球战略需求,无论事态或地理条件,只要符合新「武力行使三原则」,自卫队便可更有弹性对美军进行无缝支援。两国将扩大八项战略领域的合作:1. 维和活动:美日将更紧密合作进行联合国授权的国际维和活动,也将适时向联合国人员以及国际维和部队提供后勤支援及保护。2. 人道救援与救灾。3. 海洋安全合作包含反海盗与扫雷等。4. 撤离非战斗人员行动。5.共同ISR行动。6. 防止大规模杀伤性武器(WMD)扩散与反恐等。7. 美日共同演训以及与其他战略伙伴国共同演训。8. 后勤支援。

二、构筑亚太地区多边安全网络:美日将推动与强化三边及多边的安全合作,并透过武器装备赠与、军售、人员代训、共同演训、人道援助与救灾活动(Humanitarian Assistance/Disaster Relief, HADR)、军事组织改革、以及提升部队紧急因应能力等,协助战略伙伴国强化安全能力,包含澳洲、韩国、菲律宾、越南、印度等国,积极将美日同盟扩散为战略领域导向的多边多层安全合作架构。共同声明也特别指出,美日将强化与南韩的情报分享协定以扩大三国的安全合作,也将与澳洲合作共同强化东南亚国家的能力构筑。

三、网路与太空合作:美日两国将建立全面性的太空与太空安全对话(US-Japan Comprehensive Dialogue on Space and the Space Security Dialogue),并进一步强化日本宇宙航空研究开发机构(Japan Aerospace Exploration Agency, JAXA)对两国防务部门在太空警戒监视(space situational awareness, SSA)、ISR、定位测量、导航、气象观测、指挥、通讯等太空安全情报分享的功能。此外美日将继续扩大网路安全合作,透过建立美日网路对话(US-Japan Cyber Dialogue)、网路防卫政策工作小组(Cyber Defense Policy Working Group)、网路设施共享、与网路安全共同演训,强化包含威胁情报分享、任务确立、与重大网路基础建设防护等合作。

四、美军重新部署:联合声明指出,美日两国将尽快完成目前的美军再部署,包含美国海军陆战队KC-130机队移师岩国基地、部署P-8预警机到嘉手纳基地、全球鹰(Global Hawk)到三泽基地、绿湾号(Green Bay)两栖运输舰、F-35B(2017年)、两艘神盾舰到横须贺(2017年)、驻冲绳海军陆战队移师关岛、以及派驻隆纳雷根号(USS Ronald Reagan)。此外关于基地重整部分,美军将根据2006年美日再调整落实准则(US-Japan Roadmap for Realignment Implementation)与2013年冲绳基地设施整合计画(Consolidation Plan for Facilities and Areas in Okinawa),归还嘉手纳基地以南土地与瑞庆覧基地(Camp Zukeran)的西普天间军舍区。两国也将重新协商驻在国支援(Host nation support)项目,并再次确认施瓦布-边古野基地(Camp Schwab-Henoko)为普天间替代基地,也是在军事操作上、政治上、财务上、与战略上唯一可行方案。

五、国防工业合作:美日两国将继续深化国防工业的合作,并将结合美日系统与科技论坛(Systems and Technology Forum)以及美日同盟能力任务分工对话(Alliance Roles, Missions, and Capabilities Dialogue),进行关键军事科技的共同研发。联合声明更明确指出,美国将在日本建立F-35的亚太地区维修与升级中心。

表二、美日个别与共同战略需求

美国 日本
同盟体制调整、美日全球合作  网路与太空安全、ISR与情报分享、国防工业合作  同盟转型与扩大、美日韩、美日澳、美日印
自卫队全球支援美军
日本介入南海事务
日本协助菲律宾与越南能力构筑
日本防卫责任增大
美军重新部署、基地迁移、驻在国支援
美国对钓鱼台的安全承诺
灰色事态因应
F35维修中心
先制攻击
提升自卫队角色


叁、结论:美日全球无缝同盟(Global Seamless Alliance)

由于对中国威胁的认知不同,美日在此次指针修订的战略需求与目标也不尽相同,新指针便成为美国「全球战略布局」与日本「无缝因应灰色事态」各取所需的最大公约数。虽然此次日本无法重新谈判美日地位协定,但新指针将逐渐强化同盟的对称分工与共同操作性,也是美日同盟转型与扩大的起点,并有以下八点战略意涵:

一、在美国财政与国内政治的制肘下,自卫队对美军的支援将成为美国全球战略布局的重要一环,特别在协防美军军舰、反潜、战时海上扫雷、以及防空与反飞弹任务。

二、美日同盟的「无缝」合作将包含同盟体制调整、灰色事态因应、战略分工(包含网路、太空、ISR)、战略伙伴国合作、以及自卫队与美军的全球无缝合作。

三、取得美国对东海的安全承诺后,日本将积极配合美国的南海战略规划,以自卫队配合美军进行多项联合任务,包含以P-3C巡弋南海。

四、对日本而言,虽然自卫队对美军的支援不再受地理限制,但自卫队的支援强度将依地缘战略而改变,即越接近日本,自卫队的支援强度就越强,从朝鲜半岛、东海、台湾海峡、南海、印度洋、中东等往外扩散递减。

五、新指针以模糊文字提及在预期日本将遭受武力攻击的事态上,美日将分工进行先制攻击(preemptive strike),特别针对导弹攻击,将大幅增加日本首相的国际政治决策空间。

六、与日本关系密切第三国包含台湾,但自卫队行使集体自卫权协防美军的方式包含军备防护、搜救、海上作战、反飞弹、到后勤支援,将大幅增加日本首相介入台海局势的政治与战略决策空间。

七、美日同盟将以特定战略领域转型为多边多层安全架构。第一层的美日将在太空与网路等新战略领域合作。第二层则由美日韩澳负责反潜与反飞弹网络。第三层则由菲越印度组成,由美日透过武器装备的提供与销售、人员训练、共同演训、港口机场与基地共同使用等策略,强化这些国家在局部海空冲突因应能力、反海盗、救灾、与确保海上与空中航行自由与安全等战略领域的国防实力。

八、美日将协助菲律宾与越南进行能力构筑活动,将大幅压缩台湾南疆海空域战略空间。台湾应利用此战略关键期强化对美日的情报与意见交换,同时争取第一岛链国家的安全对话机制以及提升对台军售。此外台湾与菲律宾海上纠纷频传,台湾应主动要求日本在与菲律宾谈判武器装备转移时,加入「限制性使用条款」:即不得以日制武器装备对付无武装之人员与载具,以避免菲国海巡使用日制武器攻击台湾渔船,造成台日关系的大灾难。

最后、如果经济持续稳定以及健康状况允许,安倍极可能再次提前解散众院,合并2016年7月参院改选,毕其功于一役,延长执政至2020年东京奥运开幕,以追求其主要历史定位。

 

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