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我们就来谈谈非票选政府的合法性问题

杨光斌

 

在政治学中,“合法性”这个概念讲的是民众对政府的一种心理上认同和自愿服从的问题。因此,它不但是一个理论概念,而且是一个与政治相关的问题,表达的是一种政治秩序观。但是长期以来,学界对这个概念的滥用产生了一些相应政治后果,因此有必要对其进行正本清源。

“合法性”概念在思想领域的滥用

目前中国思想领域流行的“合法性”概念,是上个世纪50年代冷战时期美国政治学家李普塞特所建立的,即所谓的“选举授权才有政府合法性”。这是典型的代议制政府理论。但是,这种合法性之说,不但不能避免上个世纪六七十年代西方所出现的政治危机,而且要对非西方国家的治理危机甚至国家失败负责。就是这种“冷战政治学”的产物,却在中国思想领域大行其道,国内很多高等教育机构和研究部门,传递出的观念几乎都是“选举授权才有政府合法性”。

对此观念的一种回应是,中国共产党的合法性源自于历史。这有道理,但还需要进一步的理论解释。有一个英国学者统计了2008年至2013年中外学者发表的关于中国政治“合法性”的120多篇文章,发现中国学者基本上都在引用西方政治哲学尤其是选举授权的概念来谈中国政治,认为中国政治存在“合法性”危机;与此相反,西方研究中国政治的一些学者却从文化主义出发,以中国政治哲学的概念来看当代中国政治,比如天道、民心、民本、和谐,得出的结论和很多中国学者相反。由此可见,对于政治学界来说,也需要正确认识“合法性”这个概念。

“合法性”概念的起源和被改造

即使在西方政治思想的脉络上,“选举授权产生合法性”也只是片面的一家之言,何况还被残酷的现实所质疑。卢梭的“人民主权”可以视为现代性政治的分水岭,但我们所说的“合法性”概念则起始于德国思想家马克斯·韦伯。他认为,政治统治的进行不会只基于物质利益、情感和动机,还要有被支配者对统治者的一种政治信仰,即合法性信仰;而什么样的政治最能获得合法性信仰呢?韦伯直言就是建立在理性法律基础之上的有效率的官僚制政府。当韦伯谈论合法性的时候,其实就是合法律性与有效性(即有效性政府),其中合法性离不开有效性。

韦伯的合法性概念沉寂了半个世纪之后,在冷战时期被美国学者重新激活,即李普塞特所讲的“合法性政治产生于选举授权”。正如李普塞特所言,他提出这样的说法是为了配合熊彼特的民主概念,熊彼特把传统的人民主权意义上的民主改造为“选举式民主”,即民主就是选举产生政治家的过程。这样,在冷战时期,西方理论、有两个大改造,一个是民主理论,一个是合法性理论。李普塞特把韦伯的合法律性要素置换为选举授权,有了选举授权才有合法性政治。同时,李普塞特还继承了韦伯的有效性思想,认为政府的有效性有助于合法性,而长期的无效性则伤害合法性;并客观地指出,选举民主是为了解决社会分裂问题,因此选举民主的社会条件是均质文化,即今天所说的民主的同质化条件,没有均质文化的选举是非常危险的。对此,西方民主理论家达尔和萨托利都给予了反复强调。

回到韦伯主义的亨廷顿:“有效性政府”

到了上个世纪60年代,选举授权的民主政治在西方国家陷入巨大的政治危机之中。法国1968年“五月风暴”、意大利恐怖主义泛滥、美国无处不在的民权运动和反越战运动,都使得西方陷入二战之后空前的政治危机。在这种背景下,谈论西方政治的合法性理论开始流行起来。这归功于德国新马克思主义者哈贝马斯。他认为,资本主义政治出现了政治信仰危机,即合法性危机。与此同时,当时在西方影响最大的国际智库“三边委员会”委托亨廷顿等人写了如何应对西方危机的报告《民主国家的统治能力》,后来出版为《民主的危机》;多元民主代表学者达尔也出版了《多元主义民主的困境》,认为西方国家陷入不平等政治之中,出现了合法性危机。更别说这一时期的发展中国家了,战后西方国家在发展中国家推广“发展带来民主”战略,结果这些国家却变成了亨廷顿所说的“政治衰败”乃至“失败国家”。

在这种大的世界政治背景下,亨廷顿鲜明地指出代议制民主理论(即选举授权)并不能回答、更不能解决现实中的种种难题,因此政府不管是怎么产生的,能够提供公共秩序的即代表公共利益的制度化政府本身就是合法性;在发展中国家,组织政府者是政党,因此合法性来源是强大政党。亨廷顿还一针见血地指出,选举出来的政府如果不能提供公共秩序,不但不具有合法性,而且还是不道德的,因为政府的职能就是治理,而不能履行治理职能的政府自然是不道德的。这样,合法性理论的核心依旧是有效性政府,或者说制度化政府。
罗尔斯为非西方国家量身定制的合法性理论:“良序合宜政体”

1971年出版的影响全世界的罗尔斯《正义论》,也是反思西方政治危机的产物。在罗尔斯那里,正义的核心就是能保护最不利者阶层利益的制度,这样的政治社会属于“良序社会”即组织良好的社会。据此,即基于正义的实现程度,罗尔斯认为在五种政体类型中,自由资本主义(即美国和英国)、福利资本主义(即德国等)、统制性社会主义(即苏联)都是不符合正义原则的,而财产民主政体或带有自由要素的社会主义政体则符合正义原则。


秉承政治的合法律性原则,罗尔斯还认为宪法政治是第一位的,日常生活中的多数决政治是第二位的,而且多数决政治在很多时候并不符合其正义原则。不仅如此,罗尔斯还为非西方国家建立了一个西方社会应该接受的政体概念——“良序合宜政体”,即非西方国家的政府只要满足了基本正义原则,政府有效地履行其职责、法律保护人权、国家爱好和平、政治决策充满协商过程,就是可以接受的“良序合宜政体”。罗尔斯这样做的原因如他自己所说,非西方国家没有变成西方社会所需要的相应的社会文化条件。

“合法性政治”的基本要素和概念

且不说中国的政治传统完全不同于西方,即中国人的家国一体的政治秩序观完全不同于西方的国家—社会二元对立观。即使在西方政治思想那里,在知识论的脉络上,“合法性政治”的构成要素可以归纳为:合法律性、有效性、人民性(选举民主或者协商民主)和正义性。据此可以建立这样一个“合法性政治”概念:依据法律而组建的、人民参与的并依据基本正义原则而有效治理的政府,就是“合法性政治”。

合法律性、有效性和正义性都能达成共识,其中“有效性”又是合法性的最大公约数,而“人民性”则存在争议,即“人民性”的实现形式是选举授权还是参与式协商民主?世界政治已经告诉我们,如果是选举民主,是否具备同质化条件(国家认同、共享信念、基本平等的社会结构)就至关重要,异质化社会的选举民主带来的并不是想象中的理想政治,而是苏联解体和南斯拉夫的分裂,今日非洲、中东、乌克兰之乱局,以及很多发展中国家的无效治理。

中国思想界亟须“新概念新范畴新表述”

当代中国政治满足了合法性理论的最大公约数,即合法律性、有效性、人民性和正义性,所以才有如此高的民意支持率。近年来,无论是国内的民意调查如北京大学国情中心和中国社会科学院的数据,还是海外的调查如亚洲民主动态调查以及西方的皮尤调查中心的数据,都显示中国民众对中央政府的信任度在80%左右。这种支持率在世界上是罕见的。这其实是一个中国文化中的民心向背问题,岂能是一个代议制理论所能解释的?

在理论上,当西方的主流理论都在因时因地地看待并建构“合法性”概念时,甚至罗尔斯这样的西方思想家专门为非西方国家而建构“合法性”理论时,我国社会科学领域却有不少人依旧拿其中一种争议最大的概念即“选举授权”来对照中国政治。问题是,很多发展中国家都依照代议制理论而有了“合法性”,治理得如何呢?或者说能够治理吗?不能治理的政府即失职的政府有道德性吗?到底是理论错了还是实践错了?学者应该有基本的世界政治视野,而不能仅做观念的囚徒。中国思想界亟须“新概念新范畴新表述”,以对当今许多流行的观念进行正本清源。

(作者为中国人民大学政治学系教授、国家发展与战略研究院副院长)


 

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