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蔡英文当选总统为美中台关系带来新挑战

胡声平

南华大学国际事务与企业学系助理教授  美国波士顿大学政治学博士

 

从地缘政治观察,东亚第一岛链可能引起美中冲突的地点有四处,包括朝鲜半岛、东海、台海及南海,除朝鲜半岛外,后三处均与中华民国的国家利益高度相关。过去七年多,马政府采取「亲美、友日、和中」政策,于美中之间维持等距,所持立场大致获得美中认可;然而总统当选人蔡英文的对外政策,有联合美日以抗衡中国大陆的倾向,若蔡英文就职后执行此种政策,改变马政府在台海、东海及南海上的立场,势必引起中国大陆的不满,对台海和平造成负面影响,进而改变东海及南海情势,为美中台关系带来新的挑战。

一、 美中台关系的特征与当前形势

从权力的角度观察,构成美中台三角关系的三组双边关系中,美台关系与两岸关系处于高度权力不对等状态,而美中关系则是大致权力对等。在美台与两岸这两组权力不对等的关系中,美台关系的主要特征是属于小国对大国的依赖,此种依赖主要表现在安全与经济两方面,在安全上,美国是台湾国防武器的主要提供者,在经济上,美国长期以来是台湾的主要贸易伙伴。两岸关系的主要特征则是大国对小国的威胁,在安全上,长期以来中国大陆是台湾的最大安全威胁,经济上,自西元2000年以后,中国大陆已成为台湾的第一大出口市场与出超来源,此种现象可能为台湾带来的经济安全威胁,始终是台湾担心的问题。至于在美中这组大致对等的关系中,则呈现一种既竞争又合作的局面,或是一种「斗而不破」的状态,由于中国大陆认为台湾问题是美中之间最敏感的问题,故而美中关系亦成为影响美台关系的重要因素。

虽然美台关系与两岸关系处于高度权力不对等状态,但在美中台三边关系中,台湾并非全然是棋子,具有一定的自主性,仍可采取主动作为,或配合美国或中国大陆之政策,并从中获得自身的最大利益。故而台湾对美中除了抗衡或扈从外,亦可能有其他的政策选项,马总统上任后,即试图在抗衡或扈从之外,走出第三条路。马政府任内,美中关系最重要的发展,一是美国提出「亚太再平衡」(Asia Pacific Rebalance)战略,二是中国大陆对美国提出「新型大国关系」。欧巴马(Barack H.Obama)总统上任后,初始提出「转向亚洲」(Pivot to Asia),其后在2011年确立「亚太再平衡」战略。虽然中共官方对再平衡战略的反应平淡,但中国大陆官方媒体与学界却有半数认为美国的目的就是为了对付中国。故而中国针对美国的再平衡战略提出「新型大国关系」以为应对,但美国至今不使用「新型大国关系」一词,显示美中之间有基本上之矛盾。

在上述美中战略互动格局下,过去七年多,马政府执行前国安会秘书长苏起设计的「亲美、友日、和中」战略原则,在美台关系上,马政府秉持「低调、零意外」的原则,致力于增进美台互信;在两岸关系上,马总统在上任后,其大陆政策的内涵,是秉持中华民国宪法架构维持台湾海峡「不统、不独、不武」的现状,并在「九二共识、一中各表」的基础上,以「先经后政、先易后难、先急后缓」的顺序,推动两岸和平发展。大致而言,马政府对美中采取等距政策,设法立于美中之间。

二、两岸关系的新挑战

回顾扁政府时期,由于不断挑战美国及中国大陆的「一个中国」政策底线,造成美台关系与两岸关系高度紧张,并形成美中共管台海的局面。马政府的大陆政策有效改善两岸关系,维持台海和平;马政府的对美政策,则有效提升美台互信,并解除了扁政府任内美中共管台海的局面。「九二共识、一中各表」实为过去七年台海和平稳定的基石,但是总统当选人蔡英文及民进党并不接受「九二共识」。由于2014年11月台湾举行的九合一选举中,民进党的大胜预示了蔡英文主席可能在2016年当选总统,故而中共国家主席习近平于2015年3月已预先划设中共对台政策底线,表示「九二共识」是两岸交流的基础,「基础不牢、地动山摇」。

台海的和平稳定符合美国利益,由于蔡英文过去在李登辉总统任内担任国家安全会议谘询委员时,曾是「两国论」研究的主持人,又曾是扁政府任内的陆委会主委,故而美方极为担心民进党执政重回扁政府路线,造成台海局势紧张。为化解美方疑虑,2015年6月蔡英文主席以民进党总统候选人身份访美时,表示她当选后将会建立具有一致性、可预测且可持续的两岸关系,强调「在中华民国宪政体制下,依循普遍民意,持续推动两岸关系的和平稳定发展」。然而针对「九二共识」问题,蔡英文始终回避。然而在2016年总统大选选前,她开始对「九二共识」议题表态,表示「不否认一九九二年香港会谈的历史事实」,但仍不对是否接受「一中各表」表态。在2016年1月16日当选演说中,则表示「将以中华民国现行宪政体制、两岸协商交流互动的成果、以及民主原则与普遍民意,做为推动两岸关系的基础」,但仍不愿承认「九二共识、一中各表」。中共目前的立场是透过国台办重申「坚持九二共识,反对任何形式的台独,坚决维护国家主权和领土完整」,显示了「九二共识」是中共底线,退无可退。目前已传出来台大陆观光客在2016农历年年后至六月将减少三分之一,如果蔡英文总统的就职演说无法符合北京要求,势将使两岸关系倒退,升高两岸紧张,故而如何找到平衡点,将是两岸关系的重大挑战。


三、南海问题与美中台关系

在南海问题上,2011年以前,欧巴马政府采取中立、不介入领土主权争议的南海政策。但2011年欧巴马政府确立其「亚太再平衡」战略后,南海问题成为美国推动该战略之切入点。2011年7月22日,美国国务卿柯琳顿(Hilary R.Clinton)出席第18届东协区域论坛时,敦促涉入南海主权与海洋争端的各方依据国际法,尤其是《联合国海洋法公约》,追求领土主张与衍生的海洋空间权益;同年10月,美国国防部长潘尼达(Leon Panetta),访问印尼时则表示航行与飞越自由、经济发展与通商不受阻碍,系属美国重要国家利益。美国如此表态,等于是为与中国在南海有领土与主权争议的国家公开撑腰。2012年4月,中菲船舰在黄岩岛海域发生对峙,致南海紧张升高。2013年1月,菲律宾将南海争议提交荷兰海牙国际仲裁法庭,中国大陆拒绝参与。2013年年底,中方开始在南海多处岛礁填海造陆,建设军事基地,引发美方高度不满。2015年10月27日,美国海军「拉森」号(USS Lassen,DDG-82)导弹驱逐舰进入南海中国人工岛礁周边12海浬内,突显航行自由,中方则批评此举破坏区域和平;12月10日,美方一架B-52轰炸机再度进入中国人工岛空域,并再次引起中方抗议。

针对南海岛屿及主权争议,马政府在2015年5月26日提出「南海和平倡议」,这项倡议秉持「主权在我、搁置争议、和平互惠、共同开发」的精神。对马政府的此项倡议,美方当天就由国务院代理发言人拉斯奇(Jeff Rathke)予以肯定;另外,中方外交部发言人华春莹亦有正面回应。

然而真相往往比表相复杂。国际仲裁法庭将在2016年5月至6月间对菲律宾提交的南海争议做出仲裁判决,由于中国大陆目前对南海主权的九段线主张,系依据1947年中华民国政府公布的十一段线为依据,为提高菲方之胜算,美国政府自2014年起施压马政府,要求马政府澄清或放放弃十一段线之主张,在法理上挫折中共,惟马政府并未对此事退让,马政府在南海问题上不配合美方的态度显然让美方不悦。而针对马总统2016年1月28日登上南沙太平岛之举动,美国在台协会措辞强硬的表示「失望」(disappointed),并称此行对和平解决南海争议「没有助益」(unhelpful)。美国国务院副发言人唐纳(Mark Toner)亦对马总统登太平岛表达「失望」。这是继2015年元旦双橡园升旗典礼后,美方第二次对马政府说出重话,而且语气显然比上次更为严厉。

美国的真正目的,其实是要向即将就任总统的蔡英文主席施压。蔡女士在当选日的国际会中表示「我们在南海的一些岛屿,我们主张我们的主权,……但我们也会依照国际法,尤其是联合国的海洋公约来处理相关主权的主张」,其后半段的表述,与本文引述美国前国务卿柯琳顿的主张几乎一致。是故目前民进党对南海问题上的主张,已偏向美国,若未来的蔡政府在美方压力下在南海主权立场上有所退缩,或是毫无作为,势必引发中共强烈不满,不但将对两岸关系造成更坏的影响,并升高在南海议题的中美对抗。

四、东海问题与美中台关系

美中在东海亦呈现针峰相对之势。在钓鱼台问题上,1972年中日建交时对此问题采取「搁置争议」的立场,但在2012年9月10日日本自由党政府将钓鱼台国有化后,中方采取大动作反制,不但针对钓鱼台海域公布标准地名和地理坐标、划定领海基点基线,中共之飞机与船舰并对钓鱼台海空域进行常态化巡弋。  针对东海岛屿及主权争议,马政府在2012年8月5日提出「东海和平倡议」,惟当时未获各方极积回应。由于台湾对钓鱼台主权主张与中共相似,日本担心两岸在此议题上联合对日施压,故在2013年4月10日与台湾签署《台日渔业协议》,解决双方四十年之渔权争议,谋求全力对付中共。中方则决定加大对日压力,2013年11月23日,习近平接任中共总书记后不到十天,北京便宣布划设东海防空识别区,并将钓鱼台划入,此举引发美日之强烈抗议。美方不但表示不承认中方片面划设之防空识别区,并从关岛派出两架B-52型轰炸机飞入东海防空识别,宣示飞航自由;2014年4月24日欧巴马总统访日与日相安倍会谈时,更表示钓鱼台适用美日安保条约,这是美国总统首次明白如此宣示。

目前因中日之间有默契,有意降低东海紧张,故钓鱼台问题暂时缓和,而蔡英文主席在胜选日的国际会中则宣示「钓鱼台的主权是属于台湾」,然而重点不是蔡主席目前的政策表述,而是她执政后,是否为了要执行「联美日以抗中」政策,而将马政府的「友日」政策改变为「亲日」,并进而在钓鱼台主权立场上有所退让,若果真如此,势必促使中方单独行动,并升高东亚的美中对抗。

结语

简言之,两岸关系的好坏,将影响南海与东海情势,而两岸关系好坏的关键,则在蔡英文主席及其所领导的民进党是否承认「九二共识」,或是提出让北京可以接受的新论述,如果蔡总统的就职演说在「九二共识」相关论述上无法让北京接受,势将造成两岸关系倒退,并连带使南海与东海的美中对抗升高。总之,蔡英文当选中华民国,为美中台关系带来新的挑战,未来东亚局势如何演变,就在三方领导人一念之间。



 

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